สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ โดยคุณยุวดี คาดการณ์ไกล ผู้อำนวยการสถาบันคลังปัญญาฯ นำคณะวิจัยจาก College of International Development and Global Agriculture , China Agricultural University (CAU) สาธารณรัฐประชาชนจีน ที่นำโดย Prof. Tang Lixia, รองคณบดี และ Ms. Ji Lanlan, นักศึกษาปริญญาเอกของคณะ ทั้งสองท่าน มีความสนใจศึกษาการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมของชนบทเปรียบเทียบในประเทศจีนและประเทศไทย (Comparative Study on Socio-Economic Transformations in Rural China and Thailand During Industrialization) เข้าสัมภาษณ์และแลกเปลี่ยนกับ รศ.ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา อาจารย์ประจำคณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA) ในประเด็นเรื่อง การปฏิรูปที่ดินของประเทศไทย ในวันที่ 23 เมษายน พ.ศ. 2567 ณ ห้องประชุมคณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
รศ.ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมและที่ดินของไทย ท่านทำวิจัยและศึกษาเรื่องการปฏิรูปที่ดินของไทยมานาน และเป็นผู้เชี่ยวชาญจัดทำยุทธศาสตร์การบริหารจัดการที่ดิน การวางแผนการถือครองที่ดิน การสงวนและพัฒนาที่ดินและการสงวนหรือหวงห้ามที่ดินของรัฐให้กับหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง รวมไปถึงเชี่ยวชาญการปฏิรูปภาษีที่ดินด้วย
Prof. Tang Lixia ได้เริ่มแลกเปลี่ยนเรื่องระบบที่ดินของจีน เมื่อเปรียบเทียบกับไทย ระบบที่ดินในประเทศไทย ชาวนาหรือทุกคนสามารถเป็นเจ้าของที่ดินโดยสมบูรณ์ สามารถซื้อ-ขายที่ดินให้กับคนอื่น แต่ในจีนนั้นแตกต่างออกไป ประชาชนทั่วไปไม่ใช่เจ้าของที่ดินโดยสมบูรณ์ ที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐบาลหรือเป็นของหมู่บ้านที่รัฐได้จัดสรรให้หมู่บ้านแล้ว ในเขตเมือง ประชาชนสามารถเป็นเจ้าของบ้าน เจ้าของห้องในอพาร์ทเมนต์ได้ แต่ไม่สามารถเป็นเจ้าของที่ดิน รัฐเป็นคนจัดสรรการใช้ประโยชน์ที่ดิน ประชาชนเป็นเพียงผู้ใช้ที่ดินเท่านั้น
ในส่วนชนบทของจีน ที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของชุมชนหรือของหมู่บ้าน ถ้าคุณเป็นสมาชิกของหมู่บ้าน คุณจะได้รับที่ดินฟรีในส่วนของคุณที่คุณสามารถใช้ประโยชน์ได้ ซึ่งจะเป็นที่ดินขนาดเท่าใดนั้นขึ้นอยู่ตามขนาดของที่ดินที่หมู่บ้านได้รับ จำนวนสมาชิกในหมู่บ้าน และการแบ่งปันตามตกลงของแต่ละหมู่บ้าน เป็นระบบ sharing ที่ดิน หากบริษัทขนาดใหญ่ต้องการมาใช้ที่ดินของชาวนาในหมู่บ้านก็ต้องต่อรองและเสียค่าเช่าที่ดินให้กับชาวนาหรือหมู่บ้าน ในจีนจะไม่เรียกว่าการซื้อขายที่ดิน เพราะที่ดินไม่สามารถซื้อขายได้ แต่จะเรียกว่าเปลี่ยนการใช้ที่ดินให้กับคนอื่นหรือโอนสิทธิ์การใช้ที่ดิน (Land Transfer) ชาวนาสามารถ Transfer สิทธิ์ให้คนอื่นและได้รับเป็นเงินกลับมาตามสัญญาที่ตกลงกัน และเมื่อครบสัญญา สิทธิ์การใช้ที่ดินก็กลับมาสู่ชาวนาอีกครั้ง และสามารถตกทอดสิทธิ์ไม่สู่ลูกหลานได้ หากชาวนาที่เป็นเจ้าของนั้นเสียชีวิต
ทั้งนี้ หากชาวนาต้องการอพยพมาทำงานในเขตเมืองใหญ่ ชาวนาก็สามารถโอนสิทธิ์การใช้ที่ดินกลับไปที่หมู่บ้านหรือให้กับชาวนาคนอื่นในหมู่บ้านได้ โดยที่ไม่ว่าจะโอนคืนกลับไปที่หมู่บ้านหรือชาวนาคนอื่นก็จะได้รับเงินเช่นกัน ซึ่งชาวนาที่ต้องการปล่อยที่ดินออกก็โอนคืนกลับไปที่หมู่บ้านและได้รับเป็นเงินกลับมา
นอกจากนี้ ในเรื่องรายได้ของชาวนาในชนบทจีนขณะนี้ ชาวนาค่อนข้างจะมีรายได้หลายทาง เช่น 1. เงินเดือนหากชาวนามาทำงานในเมืองใหญ่ 2. ค่าเช่าที่ดินในชนบท 3. เงินอุดหนุนบางส่วนจากรัฐบาล 4. เงินบำนาญจากหมู่บ้าน หากคุณเป็นผู้สูงอายุหรือพิการ และมีรายได้อื่นนอกเหนือจากนี้ด้วย สะท้อนให้เห็นว่ารัฐบาลจีนค่อนข้างให้ความสำคัญและดูแลชาวนามาก
ในส่วนของ รศ.ดร.อดิศร์ ได้แลกเปลี่ยนและให้ข้อมูลแก่คณะวิจัยจากมหาวิทยาลัย CAU เกี่ยวกับระบบที่ดินของประเทศไทยว่า ระบบที่ดินของประเทศไทย แง่หนึ่งก็คล้ายกับระบบที่ดินของจีน ที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ ในประเด็นนี้ อาจฟังดูแล้วน่าแปลกใจสำหรับคนไทยเพราะเราคิดว่ากรรมสิทธิ์ที่ดินของไทยเป็นของเอกชนโดยสมบูรณ์ โดยรศ.ดร.อดิศร์ มีส่วนที่ใช่และไม่ใช่ อธิบายเพิ่มเติมว่า ในทางกฎหมายที่ดินทั้งหมดในประเทศไทยเป็นของรัฐหรือของกษัตริย์ ซึ่งกษัตริย์ให้อำนาจรัฐในการจัดการที่ดิน ในช่วงเวลา 100 กว่าปีก่อน รัฐมีการให้ที่ดินแก่ประชาชนฟรี เพียงคุณมีหลักฐานว่าคุณใช้ประโยชน์ในที่ดินผืนนี้ รัฐก็ให้ที่ดินมา คนในยุคแรกสมัยปู่ยาตายายได้ที่ดินมาฟรี แต่สำหรับคนในรุ่นที่สอง หรือสามเป็นต้นมา พวกเขาไม่สามารถได้รับที่ดินฟรีจากรัฐแล้ว ต้องใช้เงินซื้อที่ดินถึงจะได้เป็นเจ้าของ
หากไปดูกฎหมายอย่างจริงจังแล้ว ที่ดินยังคงเป็นของรัฐ เพราะรัฐสามารถเวนคืนที่ดินกลับไปได้ตลอด และให้ค่าตอบแทนการเวนคืนแม้คุณเป็นเจ้าของที่ดินก็ตาม ดังนั้น สิทธิในที่ดินโดยกฎหมายของไทยอยู่บนพื้นฐานคล้ายกับของจีน คือที่ดินเป็นของรัฐหรือของกษัตริย์ ในบางกรณี แม้ว่าคุณซื้อที่ดินแล้วก็ตาม แต่หากปล่อยที่ดินให้รกร้างว่างเปล่า ไม่ทำประโยชน์ ปล่อยทิ้งไว้นานเกิน 5 ปีติดต่อกัน ที่ดินจะต้องตกเป็นของรัฐตามกฎหมาย ซึ่งเห็นชัดได้ว่าในกฎหมายไทยที่ดินทั้งหมดยังเป็นของรัฐ ที่สามารถเอาที่ดินกลับไปได้ตลอด
ในกฎหมายเป็นแบบนั้น ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติ รัฐเองก็ไม่เคยเอาที่ดินกลับไปจากเอกชนเลย แม้ว่าคุณจะไม่ใช่ประโยชน์ที่ดินนั้นก็ตาม ปัจจุบัน ที่ดินในไทยกลายเป็นสินค้า มีการซื้อขาย เก็งกำไร เหมือนกับที่ดินไม่ใช่ของรัฐหรือกษัตริย์อีกต่อไปแล้ว อีกประเด็นหนึ่ง พอแบ่งกรรมสิทธิ์ให้เอกชนโดยสมบูรณ์ ความรู้สึกเป็นเจ้าของในที่ดินสาธารณะก็ลดน้อยลง ทุกคนก็ใส่ใจเฉพาะที่ดินที่ตัวเองมีกรรมสิทธิ์ ที่ดินสาธารณะของรัฐก็ไม่ได้รับการรักษาจากประชาชนเท่าที่ควร ฉะนั้น หากศึกษากฎหมายไทยให้ดี ดูเหมือนว่าที่ดินคือกรรมสิทธิ์เอกชนโดยสมบูรณ์ คุณสามารถซื้อขายได้ตามต้องการ แต่จริงๆ แล้ว ที่ดินภายใต้กฎหมายก็ยังคงเป็นของรัฐอยู่
ประเด็นต่อมา คือ เรื่องประเภทที่ดินในประเทศไทย รศ.ดร.อดิศร์ให้ข้อมูลว่า ประเภทที่ดินในไทยนั้นมีหลายประเภท ยกตัวอย่าง 1. ที่ดินที่เป็นกรรมสิทธิ์เอกชนโดยสมบูรณ์ เจ้าของที่ดินสามารถใช้ประโยชน์จากที่ดินนั้นได้อย่างเต็มที่ 2. ที่ดินที่มาจากสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจัดสรรให้คนที่ได้สิทธิ์เข้าไปทำเกษตรกรรมเท่านั้น มีสิทธิในการถือครองและทำประโยชน์ในพื้นที่ที่กำหนด รายละไม่เกิน 50 ไร่ แต่ไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นอย่างสมบูรณ์เหมือนที่ดินประเภทที่หนึ่ง ไม่สามารถซื้อ ขาย โอน ได้ ที่ดินประเภทนี้ ในทางปฏิบัติ ที่ดินนี้ยังมีปัญหาและเป็นข้อถกเถียงอยู่ สถานการณ์เป็นจริงที่เกิดขึ้นคือ เกษตรกรที่ได้สิทธิ์ในการทำเกษตรกรรมนั้น มักจะขายการใช้ที่ดินกับให้คนรวยที่ต้องการใช้ที่ดิน โดยที่เกษตรกรได้รับเป็นเงินกลับมา โดยที่ตัวเองยังมีชื่อในฐานะผู้มีสิทธิ์ที่ดินแต่เป็นเพียงในนามเท่านั้น การใช้ประโยชน์จริงๆ ก็เป็นคนที่มาขอซื้อ เพราะที่ดินนี้จะค่อนข้างราคาถูกกว่าท้องตลาด หมายความว่า เกษตรกรใช้ที่ดินนี้ในเชิงธุรกิจ เพื่อให้เงินมากขึ้น ในขณะเดียวหากเกษตรกรนำที่ดินไปทำประโยชน์อื่นๆ ที่ไม่ใช่เพื่อการเกษตรกรรม เช่น โซลาร์ฟาร์ม แม้จะเป็นสิ่งที่ดีต่อประเทศ แต่ก็ยังถือว่าผิดกฎหมาย เพราะที่ดินไม่ได้ถูกระบุให้ทำอย่างอื่นนอกจากเกษตรกรรม สถานการณ์ของที่ดินประเภทนี้ยังคงต้องหาทางออกต่อไป
3. สิทธิทำกิน เป็นหนังสือที่กรมป่าไม้ออกให้กับคนที่บุกรุกที่ทำกินในป่าสงวนแห่งชาติ ซึ่งเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนกฎหมาย แต่รัฐออกเอกสารนี้ให้เพื่อเป็นการผ่อนผันและอาศัยต่อได้เป็นการชั่วคราว และไม่สามารถซื้อ ขาย หรือโอนได้ 4. ที่ดินของรัฐ และเป็นที่ดินที่อยู่ในการดูแลของหน่วยงานราชการ เช่น กรมธนารักษ์ กรมพัฒนาที่ดิน กรมส่งเสริมเกษตรกร ฯลฯ ที่ดินของรัฐส่วนใหญ่เป็นไปเพื่อการอนุรักษ์ เช่นที่ดินป่าไม้ อุทยาน เป็นต้น นี่เป็นประเภทที่ดินหลักของไทย นอกจากนี้ยังมีประเภทที่ดินอื่นๆ อีกด้วย
ประเด็นที่น่าสนใจเพิ่มเติมสำหรับที่ดินในประเทศไทย คือ เรื่องการให้เช่าที่ดิน ยังประเด็นถกเถียงของนักวิชาการไทย นักวิชาการส่วนหนึ่งที่เป็นเชื่อแนวคิดว่า ชาวนามีความมั่นคงในการเป็นเจ้าของที่ดินหรือครอบครองที่ดินนั่นเป็นสิ่งที่ดี การเช่าที่ดินเป็นระบบที่มีปัญหา เพราะชาวนายังจะขาดความมั่นคงในสิทธิ์ในที่ดิน รัฐควรแก้ไขเรื่องการให้เช่าที่ดินและสนับสนุนให้ชาวนามีสิทธิ์ในที่ดิน แต่ในเศรษฐศาสตร์สมัยใหม่ นักวิชาการกลุ่มหนึ่ง มองว่า การให้เช่าที่ดินไม่ใช่ระบบที่มีปัญหา ถ้าคุณไม่มีที่ดิน แต่ต้องการทำนาก็สามารถเช่าที่ดินได้ และจ่ายค่าเช่าแต่ละปีไป สนับสนุนให้เกิดการเช่าที่ดิน เรื่องการให้เช่าที่ดินในประเทศก็ยังเป็นที่ถกเถียงของนักวิชาการ
นอกเหนือจากประเด็นเรื่องระบบที่ดินแล้ว นักวิชาการทั้งสองประเทศ ยังได้แลกเปลี่ยนถึงการบริหารและการจัดการให้เกษตรกรรมมีมูลค่าสูงขึ้น รศ.ดร.อดิศร์ สนับสนุนการทำเกษตรกรรมบนจุดแข็งของพื้นที่ เช่น ภาคอีสานปลูกข้าวชั้นดี ภาคใต้ปลูกต้นยาง ก็ให้ปลูกเฉพาะภาคนั้น แต่ในช่วงหนึ่งรัฐบาลเห็นว่าราคายางดี จึงนำไปปลูกที่ภาคอีสานด้วย ซึ่งผลผลิตออกมามากเกินความต้องการตลาดและคุณภาพยางไม่ดีเท่าภาคใต้ ทำให้มูลค่าของสินค้าเกษตรกรรมลดลง ดังนั้น การโซนนิ่งหรือการกำหนดพื้นที่ปลูกตามจุดแข็งของภูมิศาสตร์จึงเป็นสิ่งที่รัฐบาลต้องจริงจัง นอกจากนี้ยังสนับสนุนเรื่องการเพิ่มมูลค่าสินค้าเกษตร และการเปลี่ยนการปลูกในพืชหรือเลี้ยงสัตว์ที่มีมูลค่าสูงด้วย
การแลกเปลี่ยนของนักวิชาการทั้งสองประเทศครั้งนี้ จะเป็นประโยชน์ต่องานวิจัยและสร้างความร่วมมือทางวิชาการระหว่างไทยและจีนเพิ่มขึ้นในอนาคตแน่นอน
ผู้เขียน : ณัฐธิดา เย็นบำรุง นักวิจัยสถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ