แบบจำลองสถานการณ์ด้านภูมิศาสตร์การเมืองในทวีปเอเชียหลังโควิด-19

บทความนี้แปลและเรียบเรียงจากบทความที่นำเสนอโดย Michael J. Green Senior Vice President for Asia and Japan Chair แห่ง Center for Strategic and International Studies (CSIS) ซึ่งเป็น Think Tank อันดับหนึ่งของสหรัฐอเมริกาที่จัดอันกับโดย Global Go To Think Tank โดย Green เสนอแบบจำลองสถานการณ์ด้านภูมิศาสตร์การเมืองที่อาจเกิดขึ้นในทวีปเอเชียหลังโรคระบาดโควิด-19ผ่านพ้นไปไว้ได้อย่างน่าสนใจโดยยกการปรับตัวของชาติมหาอำนาจและการปรับระเบียบโลกในวิกฤตการณ์ระดับโลกต่าง ๆ ก่อนหน้าโควิด-19ขึ้นมาเป็นตัวอย่างและพื้นฐานการประเมินสถานการณ์ อีกทั้งยังเจาะจงทวีปเอเชีย ซึ่งเราสามารถนำมาศึกษาและพิจารณาเรื่องการวางยุทธศาสตร์และนโยบายของประเทศไทยในโลกหลังโควิด-19ได้

“โรคระบาดโควิด-19จะเป็นเหตุการณ์ที่เปลี่ยนประวัติศาสตร์

แต่จะพาเราไปทางไหน”

บทนำ

อะไรจะเป็นผลกระทบระยะยาวทางภูมิศาสตร์การเมืองในเอเชียที่เกิดจากโควิด-19? ช่วงอาทิตย์แรก ๆ ของการเกิดวิกฤตการระบาด การคาดการณ์ที่ออกมาแรกเริ่มต่างมุ่งอธิบายว่า จีนจะได้โอกาสขึ้นเป็นผู้มีอำนาจนำในระเบียบโลก และค่อนข้างมองอนาคตของอิทธิพลอเมริกาในทวีปเอเชียในแง่ลบ รวมไปถึงความล้มเหลวในการจัดการรับมือโควิด-19ที่ล้มเหลวของวอชิงตัน และการเสริมความแข็งแกร่งทางการทูตของปักกิ่งหลังจากเริ่มฟื้นตัวจากการระบาดที่อู่ฮั่น แต่อย่างไรก็ตาม ตอนนี้ก็ยังเร็วเกินไปที่จะคาดการณ์หรือทำนายว่า อาการหยุดชะงักระยะสั้นของเศรษฐกิจโลกจะดีดส่งให้จีนกลายเป็นผู้นำระดับภูมิภาคและระดับโลกในระยะยาว

ในความเป็นจริง การคาดการณ์เกี่ยวกับผลที่ตามมาแบบทันทีทันใดจากสิ่งที่ไม่คาดฝันที่เกิดขึ้นในระบบโลกมักจะผิด ไม่กี่สัปดาห์หลังจากการรบที่วอเตอร์ลู (the Battle of Waterloo) John Quincy Adams ประธานาธิบดีสหรัฐฯคนที่ 6 ซึ่งในเวลานั้นดำรงตำแหน่งเป็นอัครราชทูตสหรัฐอเมริกาประจำอังกฤษ ส่งคำเตือนจากลอนดอนว่า โลกจะตกอยู่ในกำมือนโปเลียนอย่างไม่มีทางหวนกลับ โดยมีฐานจากรายงานแรก ๆ จากการสู้รบของผู้คนที่อพยพลี้ภัยออกจากเบลเยี่ยม หลังจากเหตุการณ์9/11 รัฐบาลบุชทำนายไว้ในยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติว่า สหรัฐฯและจีนจะพัฒนาความร่วมมือในการรับมือความท้าทายระดับโลก รัฐบาลโอบาม่าก็คาดการณ์ในยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งชาติในทำนองเดียวกันหลังจากเกิดวิฤตการเงินโลกปี 2008 ซึ่งการคาดการณ์ทั้งสองอย่างผิด ขณะที่เกิดสึนามิในมหาสมุทรอินเดียเมื่อปี 2004 Greenทำงานอยู่กับสภาความมั่นคงแห่งชาติ (National Security Council) พวกเขาคาดการณ์ว่า ผลจากภัยพิบัติจะช่วยให้กลุ่มก่อการร้าย Jemaah Islamiya ควบคุมจังหวัดอาเจะห์ในอินโดนีเซียได้ ในทางตรงกันข้าม ภัยสึนามิครั้งนี้จะบังคับให้กลุ่มพยัคฆ์ทมิฬในศรีลังกา (the Tamil Tigers) ถอยร่นกำลังออกไป แต่แล้วในความเป็นจริงก็เกิดสิ่งที่ตรงข้ามกับการคาดการณ์ ซึ่งGreenคิดว่าเกิดจากสาเหตุที่ การพยากรณ์ผลของเหตุการณ์หลังภัยพิบัติใหญ่ ๆ เหล่านี้ผิดพลาดก็เพราะพวกเขามักจะลืมว่า ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศนั้นมีตัวแปรหลายตัวแปร และตัวแปรแต่ละตัวเปลี่ยนแปลงได้เสมอ

นักทฤษฎีIRวัดระดับการกระจายอำนาจบนพื้นฐานของการผสมผสานระหว่างเศรษฐกิจภายใน กำลังทหาร และการแบ่งฝักฝ่ายในระดับนานาชาติ ในขณะที่เศรษฐกิจสหรัฐฯกำลังถูกกระทบครั้งใหญ่จากโรคระบาด จีนกำลังเผชิญกับสภาพเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบจากโรคระบาดที่แพร่ไปทั่วโลกอีดทอดหนึ่ง และดูเหมือนจะยังจัดการกับผลกระทบทางเศรษฐกิจไม่ได้ ตลาดส่งออกของจีนเกือบครึ่งถูกปิดเพราะไวรัส และการฟื้นตัวภายในก็กำลังถูกทำให้หยุดชะงักจากการปิดตัวลงของเศรษฐกิจภาคบริการ ซึ่งนับเป็นร้อยละ60ของGDP นอกจากนี้ ประเทศจีนยุคใหม่ยังไม่เคยเผชิญกับการถดถอยทางเศรษฐกิจ ในขณะที่สหรัฐฯประสบความสำเร็จในการฟื้นตัวจากวิกฤตทางเศรษฐกิจหลายครั้ง นับตั้งแต่ภาวะเสรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (the Great Depression) สหรัฐฯมีมูลค่าหุ้นสูงมากหลังจากผ่านพ้นวิกฤตทางการเงินเมื่อปี 2008 และเงินดอลล่าร์ยังคงเป็นสกุลเงินสำรองของโลก การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19ยังไม่ส่งสัญญานใด ๆ ต่อการเปลี่ยนแปลงของความจริงพื้นฐานเหล่านี้ แม้ว่าเศรษฐกิจโลกจะยอมจำนนต่อผลกระทบของโรคระบาด แต่ก็เพียงชั่วคราวเท่านั้น

ปักกิ่งต้องเผชิญกับการขาดความไว้วางใจครั้งใหญ่จากนานาชาติ แต่ชาติที่เข้าร่วมกับโครงการหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางหลายชาติก็ชื่นชมจีนที่ให้ความช่วยเหลือในการรับมือกับโรคระบาด ประธานาธิบดีปูตินส่งความช่วยเหลือและกำลังทหารไปช่วยหลายประเทศเพื่อรับมือโรคโควิด-19 แต่ก็ยังไม่มีใครมองว่ารัสเซียจะกลายมาเป็นผู้ถือครองความเป็นเจ้าระดับโลกคนใหม่ จีนอาจจะมีผลงานที่ดีในการส่งความช่วยเหลือไปยังประเทศต่าง ๆ แต่การจงใจรายงานตัวเลขผู้ติดเชื้อคลาดเคลื่อนก็ทำให้ระดับความไว้วางใจที่หลายประเทศมีต่อจีนลดลง ทำให้Greenคิดว่าหลังโรคระบาดผ่านพ้นไป การแบ่งฝักแบ่งฝ่ายในระดับโลกจะไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่อยู่ดี

Green เสนอแบบจำลองสถานการณ์ใน 5 ปีต่อจากนี้ 3 แบบ โดยเรียงลำดับจากความเป็นไปได้ บนพื้นฐานของข้อมูลที่มีในตอนนี้

แบบจำลองสถานการณ์แบบที่ 1 : การแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างสหรัฐฯและจีนจะเข้มข้นมากขึ้น แต่จะไม่มีการเปลี่ยนมหาอำนาจ

แม้ว่าโควิด-19จะไม่เปลี่ยนดุลอำนาจระหว่างจีนและสหรัฐอเมริกาอย่างมีนัยสำคัญ แต่โทนความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองข้างกลับเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางสำคัญ คำประกาศอย่างเป็นทางการของปักกิ่งที่เป็นไปในแนวทฤษฎีสมคบคิด กล่าวหาว่า ไวรัสมาจากกองทัพสหรัฐฯ อีกทั้งยังโจมตีพันธมิตรของสหรัฐฯและบรรทัดฐานประชาธิปไตย เป็นเพียงการยืนยันมุมมองความมั่นคงแห่งชาติของสหรัฐฯที่ว่า สี่จิ้นผิงต้องการครองความเป็นเจ้าในเอเชีย แต่ในขณะเดียวกัน Greenก็คาดว่า รัฐบาลใหม่ หรือ เจ้าหน้าที่อาวุโสในรัฐบาลทรัมป์2 จะมองหากลไกที่ยิ่งใหญ่กว่าที่เป็นอยู่ตอนนี้เพื่อขับเคลื่อนความร่วมมือกับจีนในการรับมือโควิด-19 แต่สิ่งที่ทั้งสองประเทศแสดงออกต่อกันในช่วงสองเดือนที่ผ่านมาทำให้ความร่วมมืออาจเป็นเรื่องยาก

แต่ก็ไม่ได้หมายความว่า ประเทศในเอเชียที่เหลือจะเดินตามการเพิ่มความเข้มข้นของการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ของวอชิงตันต่อปักกิ่ง แม้แต่ชาติพันธมิตรอย่างญี่ปุ่นที่เตรียมพร้อมตอบโต้ความทะเยอทะยานในการครองความเป็นเจ้าในเอเชียของจีน ตั้งกำแพงภาษี และแบนบริษัทจีนรวมถึงบริษัทที่เกี่ยวข้องกับจีนไม่ให้เข้าตลาด5G ญี่ปุ่นก็ไม่ได้สนับสนุนการกล่าวโทษและโดดเดี่ยวจีนแม้ว่าจะระแวงสงสัยก็ตาม เห็นได้ชัดว่าสภาความมั่นคงแห่งชาติสร้างมาตรการออกมาตอบโต้โฆษณาชวนเชื่อของจีน แต่ไม่มีมาตรการทำงานร่วมกับชาติพันธมิตรเพื่อรับมือไวรัส เช่นเดียวกับที่เคยทำในรัฐบาลบุชและโอบาม่าภายใต้สถานการณ์แบบเดียวกัน

ในขณะที่ความไม่กลมเกลียวกันในหมู่พันธมิตรสหรัฐฯจะไม่ทำให้ชาติประชาธิปไตยหลัก ๆ เช่น ญี่ปุ่น แคนาดา ไปเข้าร่วมกับจีน แต่ (ความไม่กลมเกลียวกัน) จะผลักดันให้ประเทศที่เล็กกว่าอย่างประเทศในเอเชียอาคเนย์ไปอยู่ในตำแหน่งที่กระอักกระอ่วนเป็นอย่างมาก ผลสำรวจใหม่ของCSISชี้ให้เห็นว่า หนึ่งในประเด็นความมั่นคงที่พวกเขากังวลก่อนหน้าจะเกิดไวรัส คือการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ที่เข้มข้นระหว่างสหรัฐฯและจีน ประเทศอย่างอินโดนีเซียและเวียดนามต้องการผูกสัมพันธ์ด้านความมั่นคงและเศรษฐกิจกับสหรัฐฯในเชิงลึกขึ้นเพื่อเป็นแนวป้องกันการขึ้นมาเป็นใหญ่ของจีน แต่ยุทธศาสตร์นี้จะได้ผลก็ต่อเมื่อการกระทำของประเทศเหล่านี้มีความกำกวมและความปฏิเสธได้ในตัว (Ambiguity and deniability) และโทนที่จะเกิดขึ้นใหม่ในความสัมพันธ์จีน-สหรัฐฯจะทำให้การพยายามสร้างดุลความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศมหาอำนาจของประเทศเล็ก ๆ ได้เกิดขึ้นยากมาก ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจะเป็นการหยุดนิ่ง (Stasis) ของการแบ่งฝักฝ่ายในเอเชีย แต่ระดับความไม่มั่นคงและความไม่แน่นอนเกี่ยวกับความตั้งใจของมหาอำนาจอาจอำนวยความสะดวกให้จีนค่อย ๆ กัดกร่อนความสัมพันธ์ระหว่างอเมริกาและพันธมิตร

แบบจำลองสถานการณ์ที่สอง: อเมริกาจะกลับมาเป็นผู้นำและเกิดการก่อร่างสร้างสถาบันแบบพหุภาคีเพื่อรับมือกับวิกฤตในอนาคต

ความเป็นจริงที่หายไปเกี่ยวกับการบริหารจัดการวิกฤตขณะนี้คือ ความเป็นผู้นำของอเมริกามักจะผูกโยงกับการสร้างสถาบันเพื่อความร่วมมือและสร้างประโยชน์สาธารณะ ไม่ได้ทำเพียงแค่ปราบปรามรัฐที่มาท้าทายความเป็นมหาอำนาจหรือรัฐที่ต้องการขึ้นเป็นมหาอำนาจโลก ในบริบทของโรคระบาดครั้งนี้ การบริหารจัดการของอเมริกาไม่ได้แสดงให้เห็นถึงความเป็นผู้นำระดับภูมิภาค ไม่เหมือนกับที่รัฐบาลบุชสร้างจตุมิตร สหรัฐอเมริกา – ญี่ปุ่น – อินเดีย – ออสเตรเลีย เพื่อรับมือวิกฤตสึนามิ ปี 2004 หรือไม่เหมือนกับที่รัฐบาลบุชและโอบาม่าก่อตั้ง G20 เพื่อป้องกันลัทธิคุ้มครองทางการค้า (Protectionism) และพัฒนาความร่วมมือหลังวิกฤตทางการเงิน ปี 2008 สถาบันระดับภูมิภาคของเอเชียมักจะเกิดขึ้นจากเถ้าถ่านของวิกฤตการณ์ เช่น การเจรจาหกฝ่าย (the Six Party Talks) ที่เกิดขึ้นในปี 2003 หลังจากเกาหลีเหนือฝ่าฝืนกรอบข้อตกลงการริเริ่มเซี่ยงไฮ้ (the Shanghai Initiative) ณ ขณะนี้ ไม่มีฝ่ายไหนเลย ไม่ว่าจะปักกิ่งหรือวอชิงตัน ที่จะเคลื่อนไหวเพื่อก่อตั้งโครงสร้างทางสถาบันใหม่ในเอเชียเพื่อตอบโต้และรับมือกับโรคระบาดหรือผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกิดจากโรคระบาด แต่การจะให้เกิดโครงสร้างที่มีประสิทธิภาพจำเป็นต้องรวมทั้งสองมหาอำนาจเข้ามาอยู่ในโครงสร้างและทั้งสองชาติต้องร่วมมือกับโครงสร้างสถาบันนี้ในระดับที่มากพอด้วย แต่ในทางหนึ่ง การสร้างระบบพันธมิตรแบบนี้จะนำไปสู่การเกิดพันธมิตรและสถาบันที่สนับสนุนโดยสหรัฐอเมริกา ที่จะมุ่งเป้าไปที่การจำกัดการท้าทายและการเพิ่มพูนอำนาจของจีน

ขณะที่มหายุทธศาสตร์ที่เปิดกว้างและเสรีอย่างอินโด-แปซิกฟิกให้กรอบคิดความร่วมมือที่มีประโยชน์เพื่อแข่งขันกับจีนด้วยการรวมชาติพันธมิตรประชาธิปไตยเข้ามาเป็นแนวร่วม มหายุทธศาสตร์นี้ถูกลดความน่าเชื่อถือลงด้วยนโยบาย “American First” และการตัดสินใจถอนตัวออกจาก TPP (Trans-Pacific Partnership) ของอเมริกา รวมถึงการเรียกร้องให้ญี่ปุ่นและเกาหลีร่วมรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการตั้งฐานทัพสหรัฐฯเพิ่มขึ้นอีกห้าเท่าด้วย อย่างไรก็ตาม ยังมีหลักฐานที่น่าเชื่อถือว่า สภาคองเกรสและสาธารณชนอเมริกาให้คุณค่ากับพันธมิตรและกลไกพหุภาคีอยู่มาก นอกจากนี้ ออสเตรเลียและญี่ปุ่นซึ่งพันธมิตรสำคัญของอเมริกายังเชื่อมั่นในความเป็นผู้นำและความน่าเชื่อถือของอเมริกา และทั้งสองประเทศจะล็อบบี้วอชิงตันแบบเงียบๆให้สร้างความร่วมมือรูปแบบใหม่ในอีกไม่กี่เดือนหรือไม่กี่ปีข้างหน้าอย่างไม่ต้องสงสัย ถึงแม้ว่าจะมีการพูดคุยเป็นครั้งคราวเกี่ยวกับแผนสำรองอยู่บ้าง แต่ทั้งสองชาติก็ยังคงอยากให้นโยบายของสหรัฐฯส่งเสริมการทูตที่เป็นอิสระของประเทศตนโดยปราศจากแรงกดดันของสหรัฐฯที่เป็นประเทศต้นทางของนโยบาย

แรกเริ่มเดิมที สหรัฐอเมริกาทำงานร่วมกับชาติพันธมิตรตั้งแต่วิกฤติเริ่มเกิดเพื่อลดอุปสรรคทางการค้า ข่าวสาร และเทคโนโลยี โดยปกติ รัฐบาลอเมริกันหลายรัฐบาลที่ประสบความสำเร็จในแบบชุมปีเตอเรี่ยนแฟชั่น (Schumpeterian Fashion) จะสามารถสนับสนุนให้เกิดโครงสร้างความร่วมมือทรานส์แปซิฟิคจากความยุ่งเหยิงทางการเงิน ภัยธรรมชาติ หรือแม้กระทั่งวิกฤตโรคระบาดในภูมิภาค แม้ตอนนี้ทำเนียบขาวจะยังไม่มีปฏิกิริยาใดๆ แต่สัญชาตญานการเป็นผู้นำก่อตั้งความร่วมมือพหุภาคียังฝังแน่นอยู่ในสภาคองเกรสและชุมชนนโยบายต่างประเทศ ซึ่งยังไม่แสดงออกมา

แบบจำลองสถานการณ์แบบที่สาม : เกิดระเบียบโลกที่จีนเป็นใหญ่

ขณะที่การกระจายอำนาจโดยพื้นฐานในการเมืองระหว่างประเทศจะยังไม่เปลี่ยนเพราะโควิด-19 และจีนก็ยังเผชิญอยู่กับอุปสรรคทางด้านความคิดและภาพลักษณ์ และขีดความสามารถ แต่แบบจำลองสถานการณ์แบบหนึ่งที่เกิดขึ้นคือ วิกฤตครั้งนี้เร่งให้ความเป็นผู้นำของอเมริกาและสถาบันระหว่างประเทศเสื่อมถอยลง หรือบางที อาจเป็นเพราะผลกระทบอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นโดยไม่ได้ตั้งตัว เช่น สภาพอากาศเปลี่ยนแปลงเพราะภาวะโลกร้อน หรือเหตุการณ์ที่ไม่คาดฝัน เช่น การก่อการร้ายทางไซเบอร์ แบบจำลองสถานการณ์นี้จะไม่ใช่แบบที่จีนสามารถขึ้นมาครองความเป็นเจ้าได้แทนสหรัฐอเมริกาอย่างสันติ เหมือนกับที่สหรัฐขึ้นมาแทนจักรวรรดิอังกฤษเมื่อศตวรรษที่แล้ว แต่จะเป็นสถานการณ์ที่ อำนาจระดับภูมิภาคต่าง ๆ ที่ท้าทายมหาอำนาจเดิม จะพยายามทำให้สถานภาพตนเองแข็งแกร่งขึ้น เช่น จีนในเอเชีย รัสเซียในยุโรปกลางและยุโปรตะวันออก อิหร่านในตะวันออกกลาง พลวัตนี้ถูกอธิบายอย่างชาญฉลาดในหนังสือ By All Measures Short of War (Yale University Press, 2017 ) ของ Tom Wright การล่มสลายของความเป็นมหาอำนาจโลกของอเมริกาจะเกิดขึ้น ไม่ใช่เพราะการเคลื่อนไหวด้านอำนาจโน้มนำ แต่จะเป็นเพราะชาติมหาอำนาจที่ขึ้นมาท้าท้ายเหล่านี้สามารถแสดงพฤติกรรมบังคับขู่เข็ญได้โดยไม่ต้องรับผิดชอบผลที่ตามมาต่างหาก

การประเมินสถานการณ์ในแนวทางนี้ค่อนข้างมืดมน แต่เป็นอนาคตที่ไม่น่าจะเกิดขึ้น ซึ่งแบบจำลองสถานการณ์แบบที่สามนี้จะถูกหลีกเลี่ยงด้วยการพยายามมุ่งให้เกิดสถานการณ์สองแบบแรก คือ จะเกิดการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ที่ได้รับการสนับสนุนเชิงรุกจากประเทศพันธมิตรในการสร้างกฏกติกาที่รวมจีนเข้ามาในความร่วมมือด้วย แต่ในอีกทางหนึ่ง ก็จะจำกัดความทะเยอทะยานของจีนเพื่อไม่ให้จีนเป็นมหาอำนาจโลกชาติใหม่

จากบทความของ Green ชิ้นนี้ ชี้ให้เห็นถึงแนวคิดเรื่องสถานการณ์ด้านภูมิศาสตร์การเมืองในเอเชียได้อย่างน่าสนใจ แต่ Green ดูเหมือนจะค่อนข้างมองการขึ้นมามีอำนาจของจีนในแง่ลบไปเสียหน่อย แม้ข้อเสนอจะมีความเป็นไปได้ก็ตาม ในขณะที่แบบจำลองสถานการณ์แบบแรกที่ว่าด้วยการแข่งขันที่อาจะดุเดือดขึ้นของมหาอำนาจทำให้นึกถึงสภาพการณ์ของการเมืองโลกก่อนเกิดสงครามโลกครั้งที่ 1 ซึ่งระบบพันธมิตรขมวดเกลียวจนชาติขนาดกลางและขนาดเล็กไม่สามารถดุลความสัมพันธ์ระหว่างตนเองและชาติมหาอำนาจมากกว่าหนึ่งชาติได้ อันจะนำไปสู่สภาวะที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างมหาอำนาจที่ตนเองเข้าเป็นพันธมิตรได้ และเป็นเรื่องที่น่ากังวลสำหรับประเทศไทยหากระบบพันธมิตรแบบขมวดเกลียวเกิดขึ้นหลังจากโรคระบาดผ่านพ้นไปจริง ๆ ไทยจึงต้องระมัดระวังในการวางยุทธศาสตร์และที่ทางของตนเองในการเมืองระหว่างประเทศมากขึ้น

ชญานิษฐ์ เชิดธรรมธร แปลและเรียบเรียง พฤษภาคม 2020

อ่านบทความฉบับเต็ม: Michael J. Green Geopolitical Scenarios for Asia after COVID-19 https://www.csis.org/analysis/geopolitical-scenarios-asia-after-covid-19