แนวทางพหุภาคีในปัจจุบันและอนาคต: ความคาดหวังต่อญี่ปุ่น

ชุมชนระหว่างประเทศกำลังเผชิญความท้าทายในการดำเนินนโยบายพหุภาคีที่ให้ความสำคัญแก่การมีส่วนร่วมของรัฐต่าง ๆ ในการสร้างสรรค์จรรโลงระเบียบ สถาบัน และบรรทัดฐานระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลังจากโดนัลด์ ทรัมป์ (Donald Trump) ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา และได้ประกาศวิสัยทัศน์ที่จะทำให้สหรัฐอเมริกากลับมายิ่งใหญ่อีกครั้ง โดยลดบทบาทของสหรัฐอเมริกาในการอุปถัมภ์ค้ำชูสถาบันและบรรทัดฐานระหว่างประเทศลง และหันมาให้น้ำหนักแก่ผลประโยชน์ของรัฐบาลในการเมืองภายในมากขึ้น ลักษณะเช่นนี้เป็นอาการที่แสดงให้เห็นว่า แนวทางพหุภาคีกำลังถดถอย ซึ่งญี่ปุ่นในฐานะที่เป็นประเทศมหาอำนาจที่ให้ความสำคัญแก่แนวทางดังกล่าวเองก็ค่อนข้างกังวล เนื่องจากอาการดังกล่าวทำให้ญี่ปุ่นอาจต้องปรับเปลี่ยนแนวทางยุทธศาสตร์การต่างประเทศและความมั่นคงของตน

บทความนี้แปลและเรียบเรียงจากบทความชื่อเดียวกันที่เผยแพร่ในวารสารวิชาการและวิจัยของสถาบันญี่ปุ่นด้านกิจการระหว่างประเทศ (Japan Institute of International Affairs: JIIA) คลังปัญญาที่ดัชนี Global Go To Think Tank ค.ศ. 2018 จัดให้เป็นอันดับหนึ่งของประเทศญี่ปุ่น และเป็นอันดับสองของเอเชีย ผู้เขียนบทความนี้คือ Nakamitsu Izumi ปัจจุบันดำรงตำแหน่งรองเลขาธิการสหประชาชาติและผู้แทนระดับสูงด้านการปลดอาวุธ เธอเคยดำรงตำแหน่งสำคัญหลายตำแหน่งทั้งผู้ช่วยเลขาธิการ ผู้บริหารระดับสูง ที่ปรึกษาคณะทำงาน และผู้อำนวยการสำนักปฏิบัติการรักษาสันติภาพ บทความนี้ Nakamitsu ต้องการเสนอว่า แนวทางพหุภาคียังมีความสำคัญ และญี่ปุ่นควรมีบทบาทในการช่วยเหลือและสนับสนุนการปฏิรูปองค์การสหประชาชาติและสถาบันพหุภาคีอื่น ๆ

ความนำ

Nakamitsu เสนอว่า นับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สอง หลายสถาบันและบรรทัดฐานมีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการธำรงรักษาระเบียบระหว่างประเทศ เช่น องค์การสหประชาชาติและระบบเบรตตัน วูดส์ (Bretton Woods) องค์กรระดับภูมิภาคและพันธมิตรในระดับพหุภาคี สนธิสัญญาและข้อตกลงต่าง ๆ อาทิ สนธิสัญญาไม่แพร่ขยายอาวุธนิวเคลียร์ อนุสัญญาว่าด้วยสถานะของผู้ลี้ภัย อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล หลักฉันทามติของประเทศมหาอำนาจที่เป็นสมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ หลักความเคารพอำนาจอธิปไตยและการไม่แทรกแซงซึ่งกันและกัน

พลังของโลกาภิวัตน์ที่โลกมีความเชื่อมโยงใกล้ชิดกันมากขึ้นในทุกด้านทำให้ชุมชนระหว่างประเทศในช่วงหลังสงครามเย็นสามารถรวมพลังกันเพื่อส่งเสียงเกี่ยวกับประเด็นปัญหาท้าทายระดับโลกได้ ทั้งเรื่องความมั่นคงและสันติภาพ ระบบการค้าเสรี สิทธิมนุษยชน สาธารณสุข ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม และการพัฒนาที่ยั่งยืน แม้จะมีการกระทำฝ่ายเดียวของมหาอำนาจบ้าง เช่น การโจมตีอิรักเมื่อ ค.ศ. 2003 และการรุกรานไครเมียใน ค.ศ. 2014 แต่ก็ไม่ได้ทำให้ความเชื่อมั่นที่มีต่อแนวทางพหุภาคีลดน้อยถอยลง ดังที่ได้ประจักษ์ในการประกาศวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน 2030 (2030 Agenda for Sustainable Development) และการอนุวัติสนธิสัญญาปารีสว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Paris Agreement on Climate Change) ใน ค.ศ. 2015

อย่างไรก็ดี สถานการณ์โลกพลิกผันอย่างยิ่งใน ค.ศ. 2018 เมื่อสหราชอาณาจักรประกาศถอนตัวออกจากสหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกาถอนตัวออกจากสนธิสัญญาปารีส ความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (Trans-Pacific Partnership: TPP) ข้อตกลงนิวเคลียร์อิหร่าน และคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ ในการประชุมระดับสูงของสมัชชาสหประชาชาติปีเดียวกัน การธำรงรักษาแนวทางพหุภาคีได้กลายเป็นประเด็นสำคัญของการประชุม ผู้นำหลายประเทศได้แสดงเจตจำนงและให้คำมั่นว่าจะธำรงรักษาแนวทางพหุภาคีที่มีองค์การสหประชาชาติเป็นศูนย์กลาง สวนทางกับแนวทางของทรัมป์ที่ปฏิเสธ “อุดมการณ์โลกนิยม” และเน้นย้ำ “หลักการความรักชาติ”

ต้นเหตุที่ทำให้แนวทางพหุภาคีเสื่อมถอย

รัฐอธิปไตยจะเลือกแนวทางเหมาะสมที่สุดที่ทำให้ตนบรรลุเป้าหมายในการดำเนินนโยบายต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นแนวทางเอกภาคี ทวิภาคี และพหุภาคี โดยปกติ มหาอำนาจขนาดใหญ่จะใช้แนวทางเอกภาคีและทวิภาคีในการสร้างแต้มต่อระหว่างตนกับคู่เจรจา ส่วนประเทศกลางและเล็กมักใช้แนวทางพหุภาคีในการบรรลุเป้าหมาย John G. Ruggie อดีตผู้ช่วยเลขาธิการสหประชาชาติสมัยนายโคฟี อันนัน (Kofi Annan) ได้ให้นิยามของแนวทางพหุภาคีไว้ว่าเป็นตัวแบบเชิงสถาบันสำหรับการสร้างประสานความร่วมมือระหว่างรัฐชาติสามรัฐหรือมากกว่านั้นบนพื้นฐานของแนวปฏิบัติและหลักการที่ยอมรับกันโดยทั่วไป ซึ่งมีผู้ท้าทายว่า แนวปฏิบัติและหลักการเหล่านี้โดยมากประเทศตะวันตกมักเป็นผู้ชี้นำ

อย่างไรก็ดี ในทรรศนะของ Nakamitsu กรณีสงครามกลางเมืองซีเรียใน ค.ศ. 2012 เป็นเหตุการณ์สำคัญที่ทำให้ความเชื่อมั่นของระบอบสหประชาชาติลดน้อยถอยลง เนื่องจากสมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สหรัฐอเมริกาและรัสเซีย มีความเห็นไม่ตรงกันเรื่องการใช้อาวุธเคมีและการใช้กำลังเข้าเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองของซีเรีย ซึ่งนักการทูตรัสเซียยืนยันว่า จะไม่ยินยอมให้ประเทศตะวันตกเข้าไปเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองของซีเรียดังที่เคยกระทำในอิรักและลิเบียเป็นอันขาด ทำให้คณะมนตรีความมั่นคงไม่สามารถสร้างฉันทามติในการแก้ปัญหาได้ กรณีนี้ยังส่งผลกระทบถึงสถานการณ์ในยูเครน ในแง่การลดและควบคุมหัวรบนิวเคลียร์และอาวุธที่มีนัยทางยุทธศาสตร์ และความมั่นคงไซเบอร์ด้วย

เช่นเดียวกับระบบการตัดสินใจในการทูตแบบพหุภาคีที่ไม่อาจกระทำได้โดยง่ายดังช่วงสงครามเย็นที่โลกมีเพียงสองขั้วอำนาจและมีการแบ่งแยกชัดเจนระหว่างโลกตะวันตกกับโลกตะวันออก โลกกำลังเคลื่อนเข้าสู่ภาวะหลายขั้วอำนาจ ซึ่งประเทศที่มีอำนาจในระดับภูมิภาคหลายประเทศสามารถแผ่อิทธิพลและรุกอย่างรวดเร็วในโลกปัจจุบัน ลักษณะโลกหลายขั้วอำนาจนี้ส่งผลไม่เพียงแต่ในการประชุมคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติเท่านั้น การประชุมในเวทีความมั่นคงระหว่างประเทศอื่น ๆ ก็ได้รับผลกระทบด้วย เช่น การประชุมว่าด้วยการลดอาวุธ (Conference on Disarmament) ไม่สามารถดำเนินการได้เป็นเวลาถึง 20 ปี การประชุมทบทวนสนธิสัญญาไม่แพร่ขยายอาวุธนิวเคลียร์ (Non-Proliferation Treaty Review Conference) ค.ศ. 2005 และ 2015 ก็ไม่สามารถหาข้อสรุปร่วมกันในประเด็นเชิงเนื้อหาได้

ทั้งนี้ Nakamitsu เห็นว่า ต้นเหตุที่ทำให้แนวทางพหุภาคีเสื่อมถอยอาจจะมาจากความสิ้นหวังของประชาชนจำนวนมากที่เห็นว่า ระบบโลกหลังสงครามเย็นนั้นไม่เป็นไปดังปรารถนา และได้ทอดทิ้งคนจำนวนหนึ่งไว้ข้างหลัง ทำให้พวกเขาไม่ได้รับประโยชน์จากโลกาภิวัตน์ ในถ้อยแถลงของนายอันโตนิอู กุแตเรซ (Antonio Guterres) ระบุถึงความรู้สึกนี้ว่าเป็น “ภาวะไร้ระเบียบของการขาดความเชื่อมั่น (Trust Deficit Disorder)” สงครามกลางเมืองซีเรียทำให้เกิดความขัดแย้งอันไม่สิ้นสุดและผู้ลี้ภัยต้องอพยพเป็นจำนวนมาก ขณะที่ผู้อพยพจากภูมิภาคซาเฮลของแอฟริกาและลิเบียทำให้เกิดวิกฤตผู้ลี้ภัยในยุโรป จะเห็นได้ว่า แม้โลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจทำให้เศรษฐกิจเติบโตและได้ช่วยลดความยากจนไปครึ่งหนึ่ง แต่ความเหลื่อมล้ำและเงื่อนไขของการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่เป็นธรรมกลับเลวร้ายมากขึ้น ผู้คนจำนวนมากจึงรู้สึกว่า ความร่วมมือระหว่างประเทศที่มีไม่ได้ทำให้ชีวิตดีขึ้น และเลือกที่จะสนับสนุนแนวคิดประชานิยม การแบ่งแยก และนโยบายต่างประเทศที่ตอบสนองความต้องการภายในประเทศมากขึ้น

การทูตแบบพหุภาคีในศตวรรษที่ 21

เลขาธิการสหประชาชาติได้ส่งสัญญาณไปยังประเทศสมาชิกว่า สงครามเย็นกำลังจะกลับมาอีกครั้ง โดยสถานการณ์คราวนี้มีความสลับซับซ้อนและวุ่นวาย โลกกำลังเคลื่อนไปสู่ภาวะหลายขั้วอำนาจ เงื่อนไขเช่นนี้ทำให้รัฐสมาชิกทั้งหลายต้องกลับมาให้ความสำคัญแก่ระบบพหุภาคีเพื่อธำรงรักษาสันติภาพและความมั่นคงของโลก โลกกำลังเผชิญความท้าทายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ผู้ลี้ภัยอพยพจำนวนมาก และการปฏิวัติอุตสาหกรรมครั้งที่สี่ที่มาจากปัญญาประดิษฐ์ (Artificial Intelligence: AI) และเทคโนโลยีไซเบอร์ ที่จะส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงของโลกในทุกด้าน ซึ่งแน่นอนว่า แนวทางเอกภาคีและทวิภาคีไม่เพียงพอที่จะช่วยรับมือความเปลี่ยนแปลงนี้ได้ ทั้งนี้ Nakamitsu มีข้อเสนอแนะสามประการ

ประการแรก องค์การสหประชาชาติและประเทศสมาชิกต้องเน้นย้ำถึงผลลัพธ์ที่ระบบพหุภาคีได้ผลิตออกมาตลอดหลายปีที่ผ่านมา ปฏิบัติการรักษาสันติภาพ (Peacekeeping Operations: PKO) คือตัวอย่างของความสำเร็จในการลดความขัดแย้งที่ประเทศสมาชิกหลายประเทศได้สนับสนุน แม้จะไม่ได้ระบุพันธกิจของประเทศสมาชิกไว้เป็นกรณีพิเศษในกฎบัตรสหประชาชาติ เช่นเดียวกับประเด็นสาธารณสุขและการศึกษาที่ไม่อาจบรรลุได้หากไม่มีระบบพหุภาคีรองรับ ซึ่งปฏิบัติการเหล่านี้มีกฎบัตรและสถาบันภายใต้องค์การสหประชาชาติเป็นตัวขับเคลื่อน ทั้งนี้ บรรทัดฐานสำหรับชุมชนระหว่างประเทศในศตวรรษที่ 21 ก็ไม่ควรจำกัดแต่เฉพาะการวางระเบียบเพื่อควบคุมพฤติกรรมของรัฐเท่านั้น บรรทัดฐานเหล่านี้ควรยึดเอามนุษย์เป็นศูนย์กลาง (Human-centric) โดยธรรมชาติ และฟื้นความเชื่อมั่นจากคนที่ได้รับผลกระทบจากโลกาภิวัตน์ เงื่อนไขเหล่านี้ทำให้แนวทางพหุภาคียังมีความจำเป็นอยู่

ประการที่สอง เพื่อให้การฟื้นฟูความเชื่อมั่นนั้นเป็นผลสำเร็จ ชุมชนระหว่างประเทศควรสนับสนุนการปฏิรูปเพื่อยืนยันว่าสถาบันพหุภาคีเหล่านี้จะรับมือความท้าทายในศตวรรษที่ 21 ได้ ดังที่เลขาธิการสหประชาชาติท่านปัจจุบันมีความพยายามอย่างยิ่งที่จะเสนอ น่าเสียใจว่า ในระบบโลกหลังสงครามเย็นนั้น ประเทศสมาชิกไม่สามารถสร้างข้อเรียกร้องเพื่อการปฏิรูปสหประชาชาติได้เท่าที่ควร สหประชาชาติควรทำให้ชุมชนระหว่างประเทศตระหนักถึงบทบาทนี้ให้มากขึ้น ในทรรศนะของ Nakamitsu สถาบันของสหประชาชาติที่พึงประสงค์นั้นจะต้องมีขีดความสามารถในการจัดการความขัดแย้งที่ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงและเศรษฐกิจในทุกที่ได้อย่างทันท่วงที สถาบันเหล่านี้ไม่ควรเป็นแค่โครงสร้างราชการ แต่ควรมีศักยภาพทางปัญญาที่จะกำหนดวิสัยทัศน์ในการแก้ปัญหา ลำพังองค์การสหประชาชาติอย่างเดียวไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ควรมีการสร้างเครือข่ายเชื่อมโยงสถาบัน/องค์การระหว่างประเทศพหุภาคีในแบบใดแบบหนึ่งขึ้น (A Form of Networked Multilateralism) เพื่อเสริมสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศ และเชื่อมโยงกลไกการประสานงานต่าง ๆ ให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

ประการสุดท้าย Nakamitsu เสนอให้คาดการณ์แนวโน้มของการปฏิรูประดับโลกที่สำคัญและแสวงหาแนวทางที่สร้างสรรค์ในการทูตแบบพหุภาคี กรณีหนึ่งที่สำคัญคือ ประเทศสมาชิกควรร่วมมือกันต่อต้านการทำให้ AI กลายเป็นอาวุธ ซึ่งต้องอาศัยการประกอบสร้างบรรทัดฐานใหม่ ๆ ที่ไม่ใช่แค่เครื่องมือทางกฎหมายระหว่างประเทศอย่างสนธิสัญญาดังที่เคยมีมา แต่ควรมีการสร้างบรรทัดฐานและข้อผูกมัดทางการเมืองที่ไม่ได้มีแต่ผลผูกพันทางกฎหมายแต่ต้องมีการติดตามเฝ้าระวังได้ด้วย เช่น มาตรฐานอุตสาหกรรมและแนวปฏิบัติโดยสมัครใจของบริษัทเอกชนและนักวิทยาศาสตร์ แนวทางพหุภาคีใหม่ควรสร้างสรรค์ในรูปแบบของการมีส่วนร่วมผ่านกระบวนการที่นำผู้มีส่วนได้เสียมาร่วมหารือพร้อมกับกระบวนการเจรจาในระดับรัฐบาล ในแนวทางนี้ องค์การสหประชาชาติจะมีอำนาจมากขึ้นในการเป็นเวทีจัดประชุมหารือและเจรจา

ความคาดหวังต่อญี่ปุ่น และบทบาทของไทย

หลังจากที่ญี่ปุ่นได้เข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งขององค์การสหประชาชาติเมื่อ ค.ศ. 1956 แล้ว ก็ได้ยึดมั่นในแนวทางการทูตเพื่อสันติภาพ (Pacifist Diplomacy) ตามแนวทางสายกลางไม่ฝักใฝ่ความรุนแรงและเป็นสมาชิกของชุมชนระหว่างประเทศที่ได้รับความเคารพอย่างดีเสมอมา ญี่ปุ่นได้สั่งสมอำนาจโน้มนำ (Soft Power) และความเชื่อมั่นอย่างต่อเนื่อง ซึ่งทำให้ญี่ปุ่นสามารถมีบทบาทในการธำรงรักษาแนวทางพหุภาคีจากประสบการณ์ในฐานะผู้มอบความช่วยเหลือระหว่างประเทศ ญี่ปุ่นควรสนับสนุนการปฏิรูปองค์การสหประชาชาติด้วยการชี้ชวนและเจรจากับประเทศต่าง ๆ ให้เห็นตามแนวทางนี้มากขึ้น Nakamitsu ปรารถนาอย่างยิ่งที่จะเห็นญี่ปุ่นเป็นผู้นำทางปัญญาในศตวรรษที่ 21 ที่เชื่อมโยงประชาสังคม รัฐ และสังคมระหว่างประเทศเข้าด้วยกันดังที่ญี่ปุ่นเคยทำในการสนับสนุนแนวคิดความมั่นคงของมนุษย์และนโยบายสำคัญในระดับระหว่างประเทศ สุดท้าย ญี่ปุ่นควรสลายระบบอาวุโส (Seniority System) และยืนยันความหลากหลาย เพื่อวิวัฒน์สังคมให้เปิดรับคนหลากเพศหลายวัยให้เข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้นโดยไม่มีข้อจำกัด

ทรรศนะของ Nakamitsu ถือได้ว่า สะท้อนความเป็นจริงของระเบียบระหว่างประเทศที่ดำรงอยู่ในปัจจุบันได้เป็นอย่างดี ผู้แปลและเรียบเรียงเห็นว่า ข้อเสนอเรื่องการสร้างสถาบันพหุภาคีที่เป็นเครือข่ายนั้นนับว่าน่าสนใจและมีความเป็นไปได้ในเชิงปฏิบัติ แม้ว่าความเชื่อมั่นต่อองค์การสหประชาชาติจะลดน้อยถอยลง แต่บทบาทของกลุ่มระดับภูมิภาค เช่น อาเซียน สหภาพยุโรป นั้น ยังคงดำเนินอยู่ แนวคิดและการปฏิบัติงานของกลุ่มเหล่านี้ โดยส่วนมากไม่ได้ขัดหรือแย้งกับองค์การสหประชาชาตินัก มีความเป็นไปได้ที่กลุ่มเหล่านี้จะมีบทบาทที่โดดเด่นมากกว่าองค์การสหประชาชาติในช่วงที่โลกกำลังเปลี่ยนแปลงนี้ สำหรับบทบาทของไทยนั้น แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ด้านการต่างประเทศได้ระบุว่า ไทยเป็นประเทศขนาดกลาง และจะดำเนินนโยบายต่างประเทศเพื่อรักษาดุลยภาพระหว่างฝ่ายต่าง ๆ ที่ผ่านมา ไทยมีบทบาทมากในการขับเคลื่อนวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงที่ไทยเป็นประธานอาเซียน ผู้แปลและเรียบเรียงเห็นว่า ไทยควรรักษาจุดยืนเช่นนี้ต่อไป เพื่อประโยชน์สูงสุดในการดำเนินนโยบายในช่วงเวลาที่โลกมีความไม่แน่นอนอยู่สูงนี้

เสกสรร อานันทศิริเกียรติ แปลและเรียบเรียง ตุลาคม 2019

แปลและเรียบเรียงจาก Nakamitsu Izumi. The Present and Future of Multilateralism and Expectations for Japan. Japan Review, 3(1), 39-43. เข้าถึงได้จาก https://www.jiia-jic.jp/en/japanreview/pdf/eddcfda6e583dd6d9a8bab172cfc643a5b0848dc.pdf (สืบค้นวันที่ 14 ตุลาคม 2019).

ที่มาภาพ: Japón y la ONU quiere una desnuclearización coreana “total” y “verificable.” Eldiario.es, August 8, 2018. เข้าถึงได้จาก https://www.eldiario.es/politica/Japon-ONU-desnuclearizacion-coreana-verificable_0_801419886.ht