ต่อยอดครึ่งทางของไทยในฐานะประธานอาเซียน

ประเทศไทยได้รับมอบหมายให้ดำรงตำแหน่งประธานอาเซียนตามรอบวาระในค.ศ. 2019 ต่อจากสิงคโปร์ ตามกฎบัตรอาเซียน หมวด 10 ว่าด้วยการบริหารและขั้นตอนการดำเนินงานนั้น ตำแหน่งประธานอาเซียนจะหมุนเวียนแต่ละประเทศสมาชิกตามตัวอักษร และประเทศที่เป็นประธานอาเซียนนั้นจะทำหน้าที่ประธานของการประชุมสำคัญที่ขับเคลื่อนการสร้างและพัฒนาประชาคมอาเซียน อาทิ การประชุมสุดยอดอาเซียน การประชุมคณะมนตรีประสานงานและคณะมนตรีประชาคมอาเซียน การประชุมคณะผู้แทนถาวรอาเซียน บทบาทหลักของประธานอาเซียน เช่น การส่งเสริมและประสานความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิก การยืนยันความเป็นแกนกลางของอาเซียน (ASEAN Centrality) การเป็นผู้แทนของอาเซียนในการประสานกับหุ้นส่วนภายนอก เป็นต้น

นับตั้งแต่ต้นค.ศ. 2019 ประเทศไทยในฐานะประธานอาเซียนได้รับมอบหมายให้จัดการประชุมหลายครั้ง อาทิ การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอย่างไม่เป็นทางการ (ASEAN Foreign Ministers’ Retreat) ที่จังหวัดเชียงใหม่ เมื่อวันที่ 17-18 มกราคม ซึ่งที่ประชุมรับทราบหัวข้อหลักในการขับเคลื่อนวาระของประชาคมอาเซียนที่ว่า “ร่วมมือ ร่วมใจ ก้าวไกล ยั่งยืน (Advancing Partnership for Sustainability)” โดยมุ่งนำเสนอการพัฒนาความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนในการพัฒนาที่ยั่งยืนตามกรอบของสหประชาชาติ (Sustainable Development Goals: SDGs) ที่ประเทศไทยได้ดำเนินการมาโดยตลอด และประเทศไทยได้เป็นเจ้าภาพการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 34 โดยได้เชิญผู้นำรัฐบาลของประเทศสมาชิกอาเซียนมาเข้าร่วมเมื่อวันที่ 20-23 มิถุนายน 2019

Frederick Kliem นักวิจัยรับเชิญที่คณะการระหว่างประเทศศึกษาราชารัตนัม (S. Rajaratnam School of International Studies: RSIS) มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีหนานหยาง ประเทศสิงคโปร์ ได้ประเมินบทบาทของไทยในฐานะประธานอาเซียนในช่วงครึ่งแรกว่า เมื่อพิจารณาจากปัจจัยต่าง ๆ ทั้งภายนอกและภายในอาเซียน และปัจจัยภายในของประเทศไทย ซึ่งเป็นประธานอาเซียนเองนั้น การทำงานของประเทศไทยนับว่าประสบความสำเร็จพอสมควร ประชาคมอาเซียนมีความก้าวหน้าในการสร้างข้อตกลงต่าง ๆ ร่วมกันหลายเรื่อง อย่างไรก็ดี ประเทศสมาชิกทั้งหลายก็ต้องคำนึงถึงผลลัพธ์ที่ยั่งยืนในด้านการปฏิบัติให้มากกว่าความสำเร็จในระยะสั้นจากการสร้างข้อตกลงเหล่านั้นด้วย

บทบาทประธานอาเซียนในช่วงเวลาที่ไม่มั่นคงแน่นอน

อาเซียนเผชิญความท้าทายจากทั้งภายนอกและภายในประชาคม สงครามการค้าระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนทำให้หลายประเทศหันมาพิจารณาผลประโยชน์แห่งชาติของตนมากขึ้น และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาความร่วมมือในระดับพหุภาคี โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (Regional Comprehensive Economic Partnership: RCEP) นอกจากนี้ อาเซียนยังมีปัญหากรณีพิพาทในทะเลจีนใต้ ปัญหามนุษยธรรมระหว่างประเทศในรัฐยะไข่ ที่ทำให้ความเป็นประชาคมถูกท้าทาย ปัญหาเหล่านี้บ่งชี้ถึงแนวโน้มของการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจที่จะเข้มข้นขึ้นในอนาคต ดังนั้น ประธานอาเซียนจึงได้รับโจทย์สำคัญในการทำให้ประชาคมอาเซียนยังมีบทบาทและสามารถอำนวยประโยชน์ให้ประเทศสมาชิกและประชาชนได้กินดีอยู่ดีดังที่ผู้นำทั้งหลายได้เคยให้คำมั่นสัญญาไว้

ขณะที่ความคาดหวังต่อประเทศไทยในฐานะประธานอาเซียนมีสูง สถานการณ์ทางการเมืองภายในของประเทศไทยที่ไม่มั่นคงแน่นอนก็ทำให้สื่อต่างชาติเกิดความไม่มั่นใจ เกรงว่าสถานการณ์จะกลับไปเป็นเช่นค.ศ. 2009 ที่มีผู้ชุมนุมบุกรุกการประชุมสุดยอดผู้นำที่พัทยา และทำให้การประชุมต้องเลื่อนออกไป อย่างไรก็ดี สถานการณ์ทางการเมืองในปีนี้เป็นไปด้วยความเรียบร้อย เกิดการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นในเดือนมีนาคม และมีพระบรมราชโองการให้จัดการพระราชพิธีบรมราชาภิเษกในเดือนพฤษภาคม จากนั้น พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาได้จัดตั้งรัฐบาลใหม่ แม้รัฐบาลที่เกิดขึ้นจะเป็นรัฐบาลผสมจาก 19 พรรคการเมืองก็ตาม

การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 34 เกิดขึ้นในเดือนมิถุนายน โดยมีผลสรุปจากการประชุมค่อนข้างเป็นที่น่าพอใจ อาทิ การรับรองการจัดตั้งศูนย์แพทย์ทหารอาเซียน (ASEAN Centre of Military Medicine) เป็นส่วนหนึ่งในภาคผนวกของกฎบัตรอาเซียน การสนับสนุนการเตรียมความพร้อมติมอร์-เลสเตในการเข้าเป็นสมาชิกอาเซียนด้วยการเห็นชอบในการส่งคณะตรวจสอบข้อเท็จจริงของอาเซียน (ASEAN fact-finding missions) จำนวนสามคณะเดินทางไปเก็บข้อมูล Kliem ตั้งข้อสังเกตว่า ในแถลงการณ์ของประธานนั้นไม่ได้กล่าวถึงประเด็นที่อาจเป็นข้อขัดแย้ง เช่น ความร่วมมือในกรอบอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง ในประเด็นเกี่ยวกับทะเลจีนใต้นั้น แม้จะมีการแสดง “ความกังวลบางประการ (some concerns)” แต่ประเทศสมาชิกสามารถตกลงกันได้ตามแนวปฏิบัติในทะเลจีนใต้ (Code of Conduct on South China Sea: COC) เช่นเดียวกับประเด็นรัฐยะไข่ ที่แถลงการณ์ของประธานได้กล่าวถึงประเด็นปัญหาด้วยถ้อยคำที่เห็นพ้องกันทุกฝ่าย

อภิปรายประเด็นปัญหาสำคัญของสามเสาหลัก

ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนได้อภิปรายประเด็นปัญหาสำคัญของสามเสาหลักประกอบด้วย 1) ท่าทีของอาเซียนในยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก 2) การหาข้อสรุปสำหรับ RCEP 3) การจัดการปัญหามลพิษทางทะเล สำหรับประเด็นแรกนั้นถือเป็นประเด็นสำคัญอย่างยิ่ง ที่ประชุมสุดยอดได้พยายามเติมเต็มช่องว่างในการถกเถียงเกี่ยวกับยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก เพราะการกำหนดจุดยืนไม่ว่าในรูปแบบใดก็ตามย่อมส่งผลต่อดุลอำนาจในภูมิภาคและความเป็นปึกแผ่นของอาเซียน ซึ่งอาเซียนให้ความสำคัญมาโดยตลอด คำถามสำคัญในการอภิปรายคือ ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกสำหรับอาเซียนควรเป็นอย่างไร ระหว่างความพยายามของอาเซียนในการสร้างกลุ่มภูมิภาคที่เป็นอิสระของตนขึ้นมาใหม่ กับความพยายามในการผนวกรวมวิสัยทัศน์ของกลุ่มภูมิภาคต่าง ๆ ที่มีอยู่ให้เข้ากับผลประโยชน์ของอาเซียน ซึ่ง Kliem เห็นว่า ที่ประชุมเลือกอย่างหลัง

เอกสารวิสัยทัศน์ของอาเซียนต่อยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกที่ว่านี้มีนัยหลายประการ เช่น เป็นการประเมินสถานการณ์การแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ล่าสุดในทรรศนะของอาเซียน เป็นการยอมรับบทบาทที่เพิ่มขึ้นในภูมิภาคเอเชียของจีนและอินเดียมากกว่าเป็นการร่วมมือกับพันธมิตรสหรัฐอเมริกาในการปิดล้อมและถ่วงดุลอำนาจจีน ดังจะเห็นได้จากเนื้อหาในเอกสารที่พยายามลดทอนความเป็นการเมืองลง นอกจากนี้ เอกสารดังกล่าวยังเป็นการยืนยันความเป็นแกนกลางของอาเซียนในการจัดการประเด็นปัญหาระดับภูมิภาค การเชื่อมโยงยุทธศาสตร์ดังกล่าวเข้ากับหลักการและวาระของอาเซียน และลดทอนความรู้สึกของการต่อต้านจีนในวาระของอินโด-แปซิฟิก

ในความเห็นของ Kliem เอกสารดังกล่าวสะท้อนความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของอาเซียน ซึ่งส่งผลลัพธ์สามประการ ประการแรก เอกสารดังกล่าวเป็นเทียบเชิญให้ใช้เวทีอาเซียนขับเคลื่อนความร่วมมือในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก ประการที่สอง เอกสารดังกล่าวเป็นเข็มมุ่งที่อาเซียนมีร่วมกัน และเป็นการสานต่อวิถีอาเซียนในการจัดการความขัดแย้งที่ “ยืนยันบทบาทของทุกฝ่าย ไม่เข้าข้างใคร (reassure all, side with none)” ซึ่งทำให้ประเทศสมาชิกอาเซียนมีอิสระในการดำเนินนโยบายของตนมากขึ้น ประการสุดท้าย เนื้อหาของเอกสารเชื้อเชิญให้ประเทศหุ้นส่วนต่าง ๆ ของอาเซียนมุ่งไปที่การพัฒนาทรัพยากรอย่างยั่งยืนร่วมกันมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ทรัพยากรทางทะเล ที่สำคัญ ยังเป็นการลดทอนความรู้สึกต่อต้านสกัดกั้นจีนให้ลดลงไปด้วย

สำหรับประเด็นเศรษฐกิจ ที่ประชุมให้ความสำคัญแก่การหาข้อสรุปร่วมกันใน RCEP ซึ่งถือเป็นการจัดทำข้อตกลงเขตการค้าเสรีขนาดใหญ่ที่มีความพลิกแพลงและสำคัญที่สุดในประเด็นพหุภาคีของเอเชีย ซึ่งประเทศไทยมีแรงผลักดันในการบรรลุข้อตกลงดังกล่าว เนื่องจาก 10 ใน 15 ประเทศ RCEP เป็นคู่ค้าที่สำคัญที่สุดของประเทศไทย การมี RCEP จะช่วยให้การค้าการลงทุนภายในและระหว่างอาเซียนเป็นไปด้วยความสะดวกมากขึ้น โดยลดภาษีสินค้าที่ค้าขายกันให้ได้ร้อยละ 90 ภายใน 15 ปี หากตกลงกันได้ ขนาดของตลาดจะกลายเป็น 3.6 พันล้านเหรียญสหรัฐ ซึ่งจะมีขนาดเป็นอันดับสามของโลก คิดเป็นร้อยละ 29 ของการค้าโลก และร้อยละ 26 ของการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศในระดับโลก

เหตุที่การตกลง RCEP เป็นไปได้ยากและล่าช้ามาตั้งแต่ ค.ศ. 2013 นั้นมาจากความเห็นที่แตกต่างระหว่างจีนกับอินเดียในประเด็นกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า (Rules of Origin) และการเข้าถึงตลาด เนื่องจากประเทศหุ้นส่วนของอาเซียนแต่ละประเทศไม่ได้มีข้อตกลงการค้าเสรีร่วมกัน อินเดียยังไม่พร้อมเปิดตลาดรับสินค้าจากภายนอก ขณะที่ประเทศอื่นก็ไม่พร้อมเปิดตลาดที่อินเดียมีความได้เปรียบอยู่อย่างบริการเช่นเดียวกัน จีนเสนออีกตัวแบบหนึ่งให้เป็นการทำความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจอาเซียนบวกสาม มีเฉพาะจีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้กับอาเซียน ตัดอินเดีย ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ออกไป ซึ่งความเห็นดังกล่าวสอดคล้องกับทรรศนะของ ดร.มหาธีร์ โมฮัมหมัด นายกรัฐมนตรีของมาเลเซีย ทั้งนี้ Kliem เห็นว่า สถานการณ์สงครามการค้าและความจำเป็นที่ต้องสร้างกฎระเบียบทางการค้าที่สอดคล้องกันนั้นทำให้ประเทศต่าง ๆ เห็นประโยชน์ของการมีเขตการค้าเสรีขนาดใหญ่ที่มีอาเซียนเป็นศูนย์กลาง และยังสอดคล้องกับวาระของประเทศไทยในการสร้างความเป็นหุ้นส่วนด้วย

นอกจากมิติการเมือง-ความมั่นคงและมิติเศรษฐกิจแล้ว ที่ประชุมสุดยอดอาเซียนยังได้ให้ความสำคัญแก่มิติสิ่งแวดล้อมด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การจัดการขยะในทะเล ซึ่งส่งผลกระทบอย่างยิ่งต่อภูมิภาค ร้อยละ 90 ของมลพิษทางทะเลนั้นประกอบด้วยมลพิษที่มาจากทางบกถึงร้อยละ 80 มี 5 ประเทศในอาเซียนที่ติดอันดับประเทศที่ผลิตขยะทะเลมากที่สุดในโลก และหากประเทศอาเซียนยังปล่อยให้สถานการณ์ดำรงอยู่เช่นนี้ อาเซียนก็จะได้ชื่อว่าล้มเหลวในการรักษาคำมั่นสัญญาในการสร้างประชาคมสังคมและวัฒนธรรม และประชาคมที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง ผลผลิตสำคัญจากที่ประชุม ได้แก่ ปฏิญญากรุงเทพว่าด้วยการต่อต้านขยะทะเลในภูมิภาคอาเซียน (Bangkok Declaration on Combating Marine Debris in ASEAN Region) และกรอบการปฏิบัติงานอาเซียนว่าด้วยขยะทะเล (ASEAN Framework of Action on Marine Debris)

เอกสารทั้งสองฉบับเป็นการระบุถึงความพยายามของประเทศสมาชิกอาเซียนและกำหนดแนวทางการกำจัดขยะทะเลไว้ทั้งสิ้น 4 ประเด็น ได้แก่ การวางแผนและสนับสนุนการดำเนินนโยบาย การวิจัย นวัตกรรม และการเสริมสร้างขีดความสามารถ การสร้างความตระหนักรู้แก่สาธารณะ และการมีส่วนร่วมของภาคเอกชน และยังเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกกำหนดยุทธศาสตร์ที่ชัดเจนในระยะกลางและระยะยาว โดยเน้นการสร้างความเป็นหุ้นส่วนระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ อีกด้วย แม้จะได้ระบุมาตรการที่มีผลผูกพันและมาตรการลงโทษ กรอบการปฏิบัติงานก็ได้เสนอให้พัฒนาแนวนโยบายและข้อกำหนดเพื่อขยายความรับผิดชอบของผู้ผลิต เช่น การออกแบบผลิตภัณฑ์เพื่อสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ทั้งหมดนี้เป็นการส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืนตามกรอบของสหประชาชาติ ซึ่งประเทศไทยพยายามขับเคลื่อนมาตลอดด้วยเช่นกัน

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อต่อยอดครึ่งทางของไทยในฐานะประธานอาเซียน

ในตอนท้ายของรายงานนโยบาย Kliem ได้ให้ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสำหรับประเทศสมาชิกอาเซียนไว้ 3 ข้อ ข้อแรก อาเซียนควรสร้างกรอบการทำงานของเอกสารวิสัยทัศน์อาเซียนว่าด้วยยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกให้ชัดเจน เอกสารดังกล่าวได้วางแนวทางและกรอบการทำงานเบื้องต้นไว้แล้ว อาเซียนควรใช้โอกาสนี้ในการสร้างโครงการและแผนการดำเนินงานที่เป็นรูปธรรมในประเด็นต่าง ๆ อาทิ ความเชื่อมโยงดิจิทัล การแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม และการพัฒนาสาธารณูปโภคพื้นฐาน ข้อที่สอง อาเซียนควรขับเคลื่อน RCEP ให้ไปสู่ข้อสรุปโดยเร็วที่สุด หากไทยซึ่งเป็นประธานอาเซียนเห็นว่า RCEP ไม่อาจตกลงกันได้ภายในสิ้นปีนี้ ก็ขอให้ส่งต่อไปยังเวียดนาม RCEP นั้นมีความสอดคล้องกับเอกสารวิสัยทัศน์ของอาเซียนว่าด้วยยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกด้วยเช่นเดียวกัน ข้อสุดท้าย อาเซียนยังไม่สามารถสร้างความตระหนักต่อรากของปัญหาขยะทะเลอย่างเพียงพอ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การห้ามใช้พลาสติกส่วนบุคคลอย่างจริงจัง อาเซียนควรส่งเสริมการพัฒนานวัตกรรมพลาสติกใช้ซ้ำได้ โดยอาจยกระดับเป็นศูนย์ระดับภูมิภาคอาเซียน

ในทรรศนะของผู้แปลและเรียบเรียง ประเทศไทยในฐานะประธานอาเซียนได้แสดงความตั้งใจที่จะเสริมสร้างบทบาทของอาเซียนด้วยการสร้างกรอบการดำเนินงานและศูนย์ระดับภูมิภาคใหม่ ๆ อาทิ ศูนย์อาเซียนเพื่อการศึกษาและการหารือด้านการพัฒนาที่ยั่งยืน (ASEAN Centre for Sustainable Development Studies and Dialogue: ASEAN-CSDSD) ศูนย์ฝึกอบรมอาเซียนด้านสังคมสงเคราะห์และสวัสดิการสังคม (ASEAN Training Centre for Social Work and Social Welfare: ATCSW) ศูนย์อาเซียนเพื่อผู้สูงวัยอย่างมีศักยภาพและนวัตกรรม (ASEAN Centre for Active Aging and Innovation: ACAI) ที่กรุงเทพฯ การจัดตั้งคลังเก็บสิ่งของช่วยเหลือผู้ประสบภัยอาเซียน (Disaster Emergency Logistics System for ASEAN: DELSA) ที่จังหวัดชัยนาท การสนับสนุนการรับรองศูนย์แพทย์ทหารอาเซียน (ASEAN Center of Military Medicine: ACMM) ซึ่งก่อตั้งเมื่อค.ศ. 2016 ให้เป็นองค์กรภายใต้กฎบัตรอาเซียน ความสำเร็จของการจัดตั้งหน่วยงานเหล่านี้ย่อมส่งผลเชิงบวกต่อภาพลักษณ์ของไทย และเป็นฐานสำหรับการขับเคลื่อนวาระการต่างประเทศของไทยต่อไปในอนาคต

การที่ไทยสามารถเป็นผู้ริเริ่มการจัดตั้งศูนย์ระดับภูมิภาคใหม่ ๆ และการขยายบทบาทของประเทศในฐานะประธานอาเซียน เช่น การขับเคลื่อนความร่วมมือด้านสิ่งแวดล้อมของภูมิภาค นั้นถือเป็นความสำเร็จที่สำคัญ สำหรับประเทศไทย อาเซียนคือโอกาสในการขับเคลื่อนวาระการพัฒนาที่ยั่งยืนของไทยในเวทีโลกและภูมิภาค คำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2019 ระบุถึงความสำคัญของการเป็นประธานอาเซียนในปีนี้ไว้อย่างชัดเจนว่า “รัฐบาลจะใช้โอกาสนี้ในการสร้างบทบาทประเทศไทยในเวทีโลก เพื่อให้ประเทศไทยมีบทบาทนำในการพัฒนาและสร้างความร่วมมือของประเทศต่าง ๆ เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน” หากใช้เกณฑ์นี้ในการพิจารณาความสำเร็จหรือล้มเหลว ผู้แปลและเรียบเรียงเห็นว่า ประเทศไทยในฐานะประธานอาเซียนสามารถขับเคลื่อนวาระของตนในเวทีระหว่างประเทศได้อย่างดี แม้จะมีความท้าทายหลายประการรออยู่ก็ตาม

เสกสรร อานันทศิริเกียรติ แปลและเรียบเรียง กันยายน 2019

แปลและเรียบเรียงจาก Frederick Kliem. Thailand’s ASEAN Chairmanship at its Mid-term: Three Key Issues to Watch after the 34th ASEAN Summit. Policy Report September 2019. Singapore: S. Rajaratnam School of International Studies. เข้าถึงได้จาก https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2019/09/PR190912_Thailand%E2%80%99s-ASEAN-Chairmanship-at-Midterm.pdf (สืบค้นวันที่ 13 กันยายน 2019).

ที่มาภาพ: 34th ASEAN Summit opened in Bangkok. The Voice of Vietnam, June 23, 2019. เข้าถึงได้จาก https://english.vov.vn/politics/34th-asean-summit-opened-in-bangkok-398946.vov (สืบค้นวันที่ 13 กันยายน 2019).