อำนาจโลกยุคเปลี่ยนผ่านกับความสัมพันธ์อาเซียน+3

เสกสรร อานันทศิริเกียรติ นักวิจัย สถาบันคลังปัญญาด้านยุทธศาสตร์ชาติ กรกฎาคม 2019

เมื่อวันที่ 17-18 กรกฎาคม ที่ผ่านมา ผู้เขียนได้รับเชิญให้เข้าร่วมเวทีการทูต Track II เพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูลและองค์ความรู้ข้ามภูมิภาคของนักวิชาการรุ่นใหม่ (Young Professionals Exchange X Inter-Regional Dialogue) เพื่อเฉลิมฉลองวาระครบรอบ 20 ปี การสถาปนาความร่วมมือไตรภาคีจีน-ญี่ปุ่น-เกาหลีใต้ ณ สำนักเลขาธิการความร่วมมือไตรภาคี (Trilateral Cooperation Secretariat: TCS) กรุงโซล ประเทศเกาหลีใต้ โดยมีผู้จัดงานหลักคือ สำนักงานเลขาธิการความร่วมมือไตรภาคี กับชุมนุมนักวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแห่งเอเชียตะวันออก (East Asian International Relations Caucus) หัวข้อหลักของการหารือ ได้แก่ การสร้างแรงขับเคลื่อนและการลงมือทำตามกรอบความร่วมมืออาเซียน+3 (Multi-track Aspirations and Actions for ASEAN Plus Three Cooperation)

การหารือดังกล่าวมีข้อสรุปร่วมกันคือ อาเซียนกับประเทศคู่เจรจา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ซึ่งถือเป็นผู้เล่นหลักในภูมิภาคจะต้องพัฒนาขีดความสามารถเชิงสถาบันมากขึ้น สถานการณ์การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจที่มีแนวโน้มต่อเนื่องยาวนานนี้จะทำให้ความสำคัญของอาเซียน+3 ลดน้อยถอยลงไป เนื่องจากอาเซียนกลายเป็นศูนย์กลางฉากทัศน์ (Scenario) ของการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจ ซึ่งส่วนใหญ่ก็คือคู่เจรจาของประเทศอาเซียน ข้อเสนอเชิงนโยบายที่สำคัญจากการหารือคือ ประเทศสมาชิกของกรอบความร่วมมืออาเซียน+3 จะต้องยืนยันหลักความเป็นแกนกลางของอาเซียน (ASEAN Centrality) และส่งเสริมการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างสองภูมิภาคในทุกระดับและทุกมิติตามหัวข้อหลักของการประชุม

บทความส่วนแรกเป็นการประมวลความเห็นของนักวิชาการอาวุโสและนักวิชาการรุ่นใหม่เกี่ยวกับการประเมินสถานการณ์การแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจในปัจจุบัน และผลกระทบต่อความร่วมมือตามกรอบอาเซียน+3 ส่วนที่สองเป็นการสังเคราะห์ซข้อสรุปจากการหารือและข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่เป็นประโยชน์สำหรับการสานต่อและนำไปปฏิบัติ กรอบความร่วมมืออาเซียน+3 ในโลกยุคเปลี่ยนผ่านอำนาจ วิกฤตเศรษฐกิจเอเชียในค.ศ. 1997 ทำให้ประเทศในเอเชียตะวันออกทั้งเฉียงเหนือและเฉียงใต้เกิดความตื่นตัวต่อผลกระทบทางเศรษฐกิจ และได้จัดประชุมผู้นำเพื่อหารือแนวทางการบริหารจัดการวิกฤต ที่ประชุมผู้นำอาเซียนได้เชิญผู้นำจากสามประเทศคือ จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้เข้าร่วมหารือ ถือเป็นการประชุมสุดยอดอาเซียน+3 ครั้งแรก ต่อมาในค.ศ. 1999 ผู้นำสามประเทศได้จัดการประชุมสุดยอดเฉพาะสามผู้นำเองเพื่อหารือถึงความเป็นไปได้ของการสร้างความร่วมมือไตรภาคีเป็นครั้งแรก ในคำกล่าวเปิดการหารือ ผู้แทนจาก TCS ระบุว่า อาเซียนได้มีบทบาทสำคัญในการเป็นตัวประสานและเชื่อมโยง (Catalyst) ที่ทำให้สามประเทศมีพื้นที่และมีโอกาสหารือถึงความร่วมมืออื่น ๆ ต่อมา ผู้แทนจาก TCS ยังระบุอีกด้วยว่า แม้จะมีเพียงแค่สามประเทศ แต่ความก้าวหน้าเชิงสถาบันยังดำเนินไปอย่างเชื่องช้าเมื่อเทียบกับกรอบความร่วมมือของอาเซียนซึ่งมีสมาชิกถึงสิบประเทศ และแม้อาเซียนจะมีความแตกต่างทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม และการเมืองอย่างมาก แต่อาเซียนก็ไม่เคยทำให้ความแตกต่างเป็นอุปสรรคต่อความร่วมมือ

อย่างไรก็ดี นักวิชาการฝ่ายอาเซียนเห็นว่า แม้อาเซียนจะรักษาความเป็นหนึ่งเดียวกันมาได้กว่า 50 ปี (อย่างน้อยที่สุดก็ในนัยที่ว่า ไม่มีประเทศไหนอยากลาออกจากการเป็นสมาชิกอาเซียน) แต่อาเซียนก็กำลังเผชิญความท้าทายสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเปลี่ยนผ่านอำนาจโลกที่เป็นการแข่งขันระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน ตลอดจนการสร้างพันธมิตรใหม่ในภูมิภาค ในห้วงเวลาของการจัดการหารือ เกาหลีกับญี่ปุ่นก็มีความขัดแย้งเรื่องการค้าที่เชื่อมโยงกับประเด็นทางประวัติศาสตร์ สถานการณ์เหล่านี้ทำให้เกิดคำถามสำคัญว่า กรอบความร่วมมืออาเซียน+3 จะยังมีความสำคัญหรือความเกี่ยวข้องกับการสร้างความร่วมมือในเอเชียตะวันออกมากน้อยเพียงใด? นักวิชาการส่วนใหญ่ทั้งอาวุโสและรุ่นใหม่ เห็นสอดคล้องกันว่า อาเซียน+3 มีกรอบความร่วมมือเชิงปฏิบัติจำนวนมากอยู่แล้ว แต่กรอบความร่วมมือต่าง ๆ นั้นมีความคืบหน้าเพียงเล็กน้อย ดังนั้น อาเซียน+3 ควรส่งเสริมการสร้างขีดความสามารถเชิงสถาบันต่อไป แต่ควรพิจารณาประเด็นหลัก ๆ ที่สอดคล้องกับวาระหลักของอาเซียนและเป็นการตอบสนองความท้าทายที่ประเทศสมาชิกกำลังเผชิญ เช่น สงครามการค้า เป็นต้น

ที่ประชุมเห็นว่า สงครามการค้า และความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างเกาหลีใต้กับญี่ปุ่นนั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของภาพรวมความร่วมมือและความขัดแย้งเชิงยุทธศาสตร์ของมหาอำนาจต่าง ๆ และอาเซียนคือศูนย์กลางของฉากทัศน์ของการเผชิญหน้าครั้งนี้ทั้งด้านเศรษฐกิจ การทหาร และเทคโนโลยี ช่วงเวลาระหว่างการจัดสรรตำแหน่งแห่งที่ของประเทศต่าง ๆ ในโลกที่อำนาจสหรัฐอเมริกากำลังถดถอย และอำนาจของจีนกำลังเพิ่มขึ้นมาท้าทายความเป็นผู้ครองอำนาจนำในโลกของสหรัฐอเมริกาตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองนี้จะมีแต่ความไม่แน่นอน ความไม่ชัดเจน นักวิชาการท่านหนึ่งเสนอว่า ความร่วมมือและการพึ่งพิงทางเศรษฐกิจไม่สามารถทำให้ความขัดแย้งลงน้อยถอยลงได้จริง แต่การพัฒนาขีดความสามารถเชิงสถาบันก็อาจเป็นทางเลือกที่ดีของรัฐในการลดความไม่ไว้เนื้อเชื่อใจ (Trust Deficit) ซึ่งเป็นชนวนสำคัญของความขัดแย้ง ดังนั้น การแลกเปลี่ยนข้อมูลเพื่อลดช่องว่างของความไม่เข้าใจกันก็ควรเป็นทางเลือกหนึ่งที่อาเซียน+3 ควรใส่ใจ

นักวิชาการส่วนใหญ่จึงเสนอให้มีการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างภูมิภาคเพิ่มมากขึ้น โดยเห็นว่า อาเซียนสามารถเป็นแนวทางการศึกษาการรวมกลุ่มในภูมิภาคสำหรับจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ได้ในสองประเด็นสำคัญ ประเด็นแรก อาเซียนไม่ยอมให้ประเด็นความขัดแย้งในประวัติศาสตร์หรือความขัดแย้งที่มีรากฐานจากเรื่องราวในอดีตมาเป็นอุปสรรคของการสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศและการสร้างอนาคตร่วมกันของประชาชนในภูมิภาค ประเด็นที่สอง อาเซียนยืนยันในความเป็นแกนกลางของอาเซียน แม้ในความเป็นจริงจะปฏิบัติได้ยาก และอาจต้องพิจารณาเป็นรายกรณี แต่อย่างน้อยที่สุด สิ่งที่อาเซียนยึดถือมาโดยตลอด อาทิ การเคารพหลักอธิปไตย (Sovereignty) หลักการไม่แทรกแซงซึ่งกันและกัน (Non-intervention) หลักการตัดสินใจแบบฉันทามติ (Consensus) หลักการปรึกษาหารือ (Consultation) สิ่งเหล่านี้คือ วิถีอาเซียน (ASEAN Way) ที่พัฒนามาจากวิธีการจัดการปัญหาของอาเซียนเอง และเป็นส่วนสำคัญที่รักษาความเป็นหนึ่งเดียวของอาเซียนไว้

เช่นเดียวกัน อาเซียนก็สามารถเรียนรู้จากจีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ได้ในสองประเด็น ประเด็นแรก ความสำเร็จในด้านการพัฒนาทั้งด้านเศรษฐกิจและการเมืองของสามประเทศ หากพิจารณาให้ถี่ถ้วน จะเห็นได้ว่า สามประเทศมีระบอบการเมืองการปกครองที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง จีนเป็นระบอบสังคมนิยมที่มีประธานาธิบดีและมีพรรคคอมมิวนิสต์ ญี่ปุ่นเป็นระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่มีสมเด็จพระจักรพรรดิ มีนายกรัฐมนตรี ส่วนเกาหลีใต้เป็นระบอบประชาธิปไตยแบบกึ่งประธานาธิบดีกึ่งรัฐสภา แต่ทั้งสามประเทศก็เป็นประเทศที่มีระบบเศรษฐกิจที่ก้าวหน้า มีเทคโนโลยีที่ทันสมัย ประสบการณ์การพัฒนาของทั้งสามประเทศก็อาจเป็นแนวทางการศึกษาสำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่มีพื้นหลัง โครงสร้างรัฐและระบบราชการ และประสบการณ์ที่แตกต่างกันอย่างอาเซียนได้เช่นกัน ประเด็นที่สอง ซึ่งเชื่อมโยงกับประเด็นแรกคือ ภาวะผู้นำ (Leadership) ของภาครัฐในกระบวนการพัฒนาประเทศ รัฐบาลต่าง ๆ ในอาเซียนควรมีบทบาทนำในการเชื่อมประสานตัวแสดงต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น ประชาสังคม และท้องถิ่น ให้มากกว่านี้ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย ผู้จัดงานได้จัดสรรเวลาให้นักวิชาการรุ่นใหม่นำเสนอความคิดความเห็นเกี่ยวกับการปรับปรุงกรอบความร่วมมืออาเซียน+3 ใน 2 หัวข้อหลัก ได้แก่ กรอบความร่วมมือที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาอย่างยั่งยืน ซึ่งเป็นวาระของอาเซียนที่ประเทศไทยเป็นผู้ขับเคลื่อนมาโดยตลอด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในค.ศ. 2019 ที่ประเทศไทยเป็นประธานอาเซียน และกรอบความร่วมมือที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงและความเชื่อมโยงในระดับภูมิภาค

ในด้านการพัฒนาที่ยั่งยืน ผู้เขียนได้มีโอกาสนำเสนอภาพรวมของการขับเคลื่อนความร่วมมือตามกรอบอาเซียน+3 จากมุมมองของอาเซียน โดยเสนอให้ TCS พิจารณา 2 ประเด็นสำคัญ ประเด็นแรก TCS ควรเสนอให้มีการจัดหมวดหมู่การดำเนินงานตามแผนปฏิบัติงานกรอบอาเซียน+3 (ASEAN Plus Three Cooperation Work Plan) ปี 2018-2022 ขึ้นใหม่ ในขั้นแรก TCS อาจกำหนดวาระเร่งด่วน ซึ่งประเทศสมาชิกควรดำเนินการก่อนตามลำดับ เช่น วาระที่สอดคล้องกับวาระของประธานอาเซียนในปีนั้น ๆ ให้เป็นวาระที่ต้องดำเนินการก่อน ขั้นที่สอง TCS ควรกำหนดหัวข้อย่อยในแผนงานให้เป็นเรื่องการพัฒนาที่ยั่งยืนโดยเฉพาะ เพื่อให้สอดคล้องกับถ้อยแถลงของผู้นำอาเซียน+3 เพื่อส่งเสริมความร่วมมือด้านการพัฒนาอย่างยั่งยืน ประเด็นที่สอง TCS ควรเสนอให้ผู้นำจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้พิจารณาสนับสนุนข้อริเริ่มของไทยในฐานะประธานอาเซียนเกี่ยวกับการพัฒนาอย่างยั่งยืนในกรอบความร่วมมืออาเซียน+3 ซึ่งผู้เขียนเรียกว่า “ความริเริ่มเพื่อความเกื้อกูลในการขับเคลื่อนการพัฒนาอย่างยั่งยืนตามกรอบอาเซียน+3 (ASEAN Plus Three Complementing the Complementarities Initiative)” ประกอบด้วย การเสริมสร้างขีดความสามารถขององค์กรสำรองข้าวฉุกเฉิน (ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve: APTERR) การสนับสนุนทรัพยากรและความเชี่ยวชาญให้เครือข่ายเมืองอัจฉริยะอาเซียน การส่งเสริมบทบาทของศูนย์อาเซียนเพื่อการศึกษาการพัฒนาอย่างยั่งยืน (ASEAN Centre for Sustainable Development Studies and Dialogue: ASEAN-CSDSD)

ผู้เขียนยังเสนอเพิ่มเติมให้ TCS เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมเพื่อแลกเปลี่ยนความร่วมมือเชิงปฏิบัติการระหว่างองค์กรสนับสนุนความช่วยเหลือระหว่างประเทศของสามประเทศ ได้แก่ องค์กรความช่วยเหลือด้านการพัฒนาระหว่างประเทศของจีน (China International Development Cooperation Agency: CIDCA) องค์กรความช่วยเหลือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency: JICA) และองค์กรความช่วยเหลือระหว่างประเทศของเกาหลีใต้ (Korea International Cooperation Agency: KOICA) ด้วย ผู้เขียนเห็นว่า แต่ละประเทศจะต้องสนับสนุนการพัฒนาระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้เงินทุนและสนับสนุนเทคโนโลยีสำหรับประเทศในกลุ่มอาเซียนที่เป็นประเทศเป้าหมายอยู่แล้ว การหารือจะช่วยให้สามองค์กรสามารถกำหนดประเด็นที่เห็นควรร่วมกันทำได้ เช่น ความช่วยเหลือด้านการจัดการน้ำ การป้องกันภัยพิบัติ การเสริมสร้างบทบาทของผู้หญิง เป็นต้น โดยการแบ่งสรรทรัพยากรของตนร่วมกันกับอีกสองประเทศ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด TCS และสำนักเลขาธิการอาเซียน (ASEAN Secretariat) ควรเป็นผู้ติดตามและกำกับดูแลความคืบหน้าการดำเนินงาน

นอกจากนี้ นักวิชาการรุ่นใหม่จากเกาหลีใต้ ญี่ปุ่น จีน และอินโดนีเซียยังได้นำเสนอบทวิเคราะห์และความเห็นต่าง ๆ ซึ่งสนับสนุนการขับเคลื่อนการพัฒนาอาเซียนอย่างยั่งยืนด้วยเช่นเดียวกัน ประเด็นที่เห็นร่วมกันคือ สิ่งแวดล้อมเป็นประเด็นที่นักวิชาการเห็นว่า อาเซียน+3 จะร่วมมือกันได้มากที่สุด นักวิชาการญี่ปุ่นเสนอให้ประเทศอาเซียน+3 พิจารณาเรื่องการจัดการน้ำโดยเสนอให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมโดยตรงในกระบวนการรับความช่วยเหลือ นักวิชาการอินโดนีเซียเสนอให้ใช้แนวคิดระบบเศรษฐกิจหมุนเวียน (Circular Economy) ในการลดจำนวนการใช้พลาสติกในแต่ละประเทศ นักวิชาการจีนเสนอเช่นเดียวกับผู้เขียนให้จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้แบ่งสรรทรัพยากรและแบ่งปันประสบการณ์การพัฒนาเมืองอัจฉริยะกับอาเซียน และสุดท้าย นักวิชาการเกาหลีใต้วิเคราะห์ข้อจำกัดที่ทำให้จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ไม่สามารถร่วมมือกันในมิติพลังงานได้ เนื่องจากแต่ละประเทศยังยึดผลประโยชน์แห่งชาติเป็นสำคัญ เนื่องจากทั้งสามประเทศเป็นผู้ส่งออกและนำเข้าพลังงานที่สำคัญ และทั้งสามประเทศต่างช่วงชิงความเป็นหนึ่งในประเด็นดังกล่าว

สำหรับประเด็นเกี่ยวกับความร่วมมือด้านความมั่นคงและความเชื่อมโยงในภูมิภาคนั้น ผู้แทนจากลาวเสนอให้อาเซียน+3 ส่งเสริมความร่วมมือด้านการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนเพิ่มมากขี้น เนื่องจากการท่องเที่ยวเป็นแหล่งรายได้หลักของหลายประเทศในอาเซียน นักวิชาการจีนเสนอให้พิจารณาความร่วมมือด้านปัญญาประดิษฐ์ (AI) ในกรอบอาเซียน+3 ซึ่งเป็นประเด็นที่ที่ประชุมสนใจอย่างมาก โดยที่ประชุมเห็นว่า หลักสำคัญในเรื่องนี้คือ มนุษย์ต้องเป็นผู้ควบคุมการใช้ AI และอาเซียนควรมีคณะทำงานในด้านนี้ที่ประกอบด้วยบุคลากรจากหลากหลายสาขา ไม่เฉพาะแค่นักวิทยาศาสตร์เท่านั้น นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่ประชุมค่อนข้างเห็นแตกต่างกันพอสมควร เช่น ข้อเสนอให้เพิ่มประเด็นสิทธิมนุษยชนเข้าไปในการประชุมสุดยอดของผู้นำสามประเทศด้วย ซึ่ง TCS ได้ชี้แจงว่า ประเด็นที่จะเป็นความร่วมมือไตรภาคีได้ รัฐบาลทั้งสามประเทศจะต้องเห็นพ้องกันก่อน อีกเรื่องหนึ่งที่ถกเถียงกันมากคือ ความมั่นคงทางทะเล นักวิชาการชาวฟิลิปปินส์ซึ่งประจำที่ญี่ปุ่นเสนอว่า ก่อนจะสร้างความร่วมมือในกรอบอาเซียน+3 เกี่ยวกับเรื่องนี้ จะต้องวิเคราะห์ความเข้าใจเรื่องหลักนิติรัฐ (Rule of Law) ของรัฐที่เกี่ยวข้องเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางทะเลเสียก่อน และจะต้องพิจารณาความมั่นคงทางทะเลที่รวมทะเลจีนตะวันออกและกรณีอื่น ๆ เข้าไปด้วย ไม่เฉพาะทะเลจีนใต้เท่านั้น

ผู้เขียนเห็นว่า ความพยายามของประเทศไทยในการส่งเสริมความร่วมมือด้านการพัฒนาอย่างยั่งยืนในภูมิภาคเป็นประเด็นที่เหมาะสมและสอดคล้องกับวาระของประเทศไทยอยู่แล้ว ที่สำคัญ ความยั่งยืนที่ประเทศไทยเน้นย้ำก็คือความยั่งยืนในทุกมิติ ไม่เฉพาะแต่เรื่องสิ่งแวดล้อม ความยากจน เศรษฐกิจ พลังงานเท่านั้น แต่ยังหมายรวมถึงประเด็นความมั่นคงทั้งการเมืองการทหารด้วย เมื่อผู้เขียนเสนอประเด็นในที่ประชุม จึงไม่มีผู้เห็นต่างหรือเห็นแย้งมากนัก ที่ประชุมยังมีความเห็นเพิ่มเติมอีกว่า ความเป็นแกนกลางของอาเซียนทั้งภายในประชาคมด้วยกัน และความเป็นแกนกลางสำหรับความร่วมมือกับภายนอกคือเครื่องมือทางการทูตที่จะทำให้กรอบความร่วมมืออาเซียนยังเป็นเรื่องสำคัญและเกี่ยวข้องกับตัวแสดงต่าง ๆ ในภูมิภาค ในมุมมองของผู้เขียน การแปรเปลี่ยนประเด็นจากการเมืองเข้มข้นที่เป็นการต่อสู้ช่วงชิงอำนาจให้กลายเป็นการต่อสู้เพื่อแย่งชิงความเป็นเจ้าของการพัฒนา ดังที่เอกสารการประเมินภาพรวมยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของอาเซียน (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific) ได้กำหนดประเด็นไว้ น่าจะเป็นตัวอย่างที่ดีในการขับเคลื่อนอาเซียนท่ามกลางความท้าทายของโลกในช่วงเปลี่ยนผ่านอำนาจนี้

ที่มาภาพ: Kelsey Leuzinger. Japanese, Korean, Chinese… What’s the Difference?. Blog, GaiJinPot, November 7, 2014. เข้าถึงได้จาก https://blog.gaijinpot.com/japanese-korean-chinese/ (สืบค้นวันที่ 30 กรกฎาคม 2019).